2018年3月17日上午，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建新的自然資源部。新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等八大部委對(duì)水、草原、森林、濕地及海洋等自然資源的確權(quán)登記管理等方面的職責(zé)。同時(shí)組建的生態(tài)環(huán)境部，將原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)及其他六個(gè)部委的相關(guān)職責(zé)整合了起來。

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其最大亮點(diǎn)在于解決“行政職能的碎片化”問題。“大部制”機(jī)構(gòu)改革分三次穩(wěn)步推進(jìn)，的確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。

                                                                                                                                         來源：澎湃新聞

2018年4月3日，自然資源部官網(wǎng)截圖

2018年3月17日上午，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建新的自然資源部。新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等八大部委對(duì)水、草原、森林、濕地及海洋等自然資源的確權(quán)登記管理等方面的職責(zé)。同時(shí)組建的生態(tài)環(huán)境部，將原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)及其他六個(gè)部委的相關(guān)職責(zé)整合了起來。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案通過前夕，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出：“要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，必須將改革深入到機(jī)構(gòu)層面。”并且：“與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體制不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)?！?/p>

事實(shí)上，自改革開放以來，為適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化，我國在國家機(jī)構(gòu)設(shè)置上不斷進(jìn)行著改革。1982年之后的三十多年時(shí)間里，國務(wù)院機(jī)構(gòu)一共集中進(jìn)行過八次改革，基本上平均每五年就進(jìn)行一次大的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整。這當(dāng)然與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。

2018年4月3日，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)截圖

這八次機(jī)構(gòu)改革，除了以精簡機(jī)構(gòu)為永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部隊(duì)伍年輕化；1988年的改革，重點(diǎn)是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能；1993年的改革以政企分開為中心，目的是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架；1998年的改革以中央政府人員、機(jī)構(gòu)減半為目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展；2003年的改革為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織，提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)；2008年、2013年、2018年的改革則繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，探索建立大部門體制。聚焦經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府基本職能，歷次機(jī)構(gòu)改革的脈絡(luò)清晰可見。

具體到此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其最大亮點(diǎn)在于解決“行政職能的碎片化”問題?！按蟛恐啤睓C(jī)構(gòu)改革分三次穩(wěn)步推進(jìn)，的確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。

Part.1

自然資源部與環(huán)境保護(hù)部各自的發(fā)展沿革

（一）從“產(chǎn)業(yè)”到“資產(chǎn)”，從“開發(fā)”到“保護(hù)”的自然資源體制改革脈絡(luò)

國土資源部于1998年成立，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測(cè)繪局共同組建而成。中央賦予國土資源部的職能是，主管土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。

這次除整合了某些部委職能之外，已經(jīng)開始在利用之余，形成資源保護(hù)的理念。2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國土資源部的管理職能基本沒有明顯的調(diào)整和變化。2013年重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。其他自然資源如空氣、水、土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等的保護(hù)職能，仍然分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門。

最新一輪機(jī)構(gòu)改革更加明確了“大部制”改革的方向：將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。

（二）不斷獨(dú)立、冉冉升格的生態(tài)環(huán)境部

1972年，由萬里任組長的官廳水系水源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國成立最早的環(huán)保部門。1973年設(shè)立的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是我國環(huán)境保護(hù)方面的國家機(jī)構(gòu)。

1982年，經(jīng)過第一次機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)局成立，歸屬當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，也就是建設(shè)部。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國家環(huán)境保護(hù)局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)。1988年7月，國家環(huán)境保護(hù)局從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離，明確為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門，作為副部級(jí)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1998年，國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局（正部級(jí)）。在2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中，國家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，從國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門，更多參與綜合決策，顯示環(huán)境影響在政府決策中的分量提高。但部分環(huán)保職能仍分散在其他部門，如：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門。

2018年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，國土資源部與環(huán)境保護(hù)部在資源管理與環(huán)境污染防治方面，已形成各有特色的行政職能集中。不過兩部的機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)是：資源保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的主功能，與其他涉及環(huán)境資源保護(hù)的行政管理領(lǐng)域次功能結(jié)合，保護(hù)職能的集聚與分散并存。這種設(shè)置的優(yōu)點(diǎn)是有統(tǒng)有分，便利管理；缺點(diǎn)是其他行政管理領(lǐng)域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩蓋或從屬于其他部委的主功能之中。

Part.2

2018年機(jī)構(gòu)改革：

基于“系統(tǒng)論”的自然資源與生態(tài)環(huán)境“大部制”

（一）一張著名的網(wǎng)狀圖——“九龍治水”

（二）一只“典型性”青蛙和一群國際“候鳥”的故事

2018年之前的自然資源管理，是比較典型的資源要素管理，也就是對(duì)上圖中“山水林田湖草?！边@些要素的管理。著名的“青蛙故事”能予以清楚說明：

有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為保護(hù)好它，法律賦予林業(yè)和漁業(yè)部門管理職責(zé)。大型湖泊和水庫同時(shí)歸水利部門管理，與此同時(shí)，農(nóng)田、山林涉及國土部門。這樣一來問題就出現(xiàn)了：青蛙在水里游就歸漁業(yè)部門管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商部門管……。

這一故事雖然看似離譜，卻折射出了自然資源要素管理中的一個(gè)重要問題：生態(tài)系統(tǒng)的管理被行政機(jī)構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割了。

另一個(gè)故事與上海有關(guān)。上海有四個(gè)自然保護(hù)區(qū)，分別屬于四個(gè)部門管理：國家級(jí)的九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)，由上海市環(huán)境保護(hù)局主管；省級(jí)的金山三島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，由上海市水務(wù)局（與上海市海洋局合署辦公）主管；省級(jí)的長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)，由上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)主管；國家級(jí)的崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)，由上海市林業(yè)局主管。崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)同時(shí)還是國際重要濕地。

比較尷尬的是，不僅這四個(gè)保護(hù)區(qū)級(jí)別不一，主管部門各不同，而且崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)與長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)有至少一半的面積是重疊的，因?yàn)閮蓚€(gè)受保護(hù)物種本身的生態(tài)棲息地就是重疊的，但由兩部門分管。更尷尬的是，崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)由于主要位于灘涂濕地之上，根據(jù)《上海市灘涂管理?xiàng)l例》，上海市林業(yè)局管理人員進(jìn)出東灘保護(hù)區(qū)需要由該灘涂主管部門也就是上海市水務(wù)局發(fā)放許可證。在這種交叉重疊式管理之下，許多精力都消耗在無謂的部門間協(xié)調(diào)了。

（三）自然資源一直具有經(jīng)濟(jì)資源與生態(tài)系統(tǒng)的雙重屬性

歷史地看，自然資源管理權(quán)限的劃歸方向是混雜的。1982年機(jī)構(gòu)改革之前的更早時(shí)期，我國在自然資源管理上有著強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)屬性。一大批產(chǎn)業(yè)型管理部門，像農(nóng)林牧漁部、水利部、石油工業(yè)部等，既負(fù)責(zé)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又負(fù)責(zé)相關(guān)類目的自然資源管理。

自然資源由產(chǎn)業(yè)部門管理，決定了最好的結(jié)果也只是對(duì)資源的合理開發(fā)，而非掠奪式開發(fā)，只能是關(guān)注由其管理的自然資源的變現(xiàn)功能，而非可持續(xù)的生態(tài)功能。而在當(dāng)代社會(huì)，這種資源變資本的管理模式已經(jīng)越來越難以為繼：耕地有紅線，長江要大保護(hù)，全國禁止圍海造田……，我們這代人所面臨的已經(jīng)不是自然資源變現(xiàn)的問題，而是用大量現(xiàn)金投入受損的自然資源來恢復(fù)其生態(tài)功能。自然資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)功能，已經(jīng)乾坤逆轉(zhuǎn)到自然資源的另一個(gè)重要屬性：生態(tài)功能的維護(hù)。

由上述網(wǎng)狀圖可知：山、水、林、田、湖、草、海等自然資源其實(shí)分別只是生態(tài)系統(tǒng)的要素之一。只針對(duì)具體資源的要素式保護(hù)，且分立在不同的部門進(jìn)行，一則容易在部門間互相“暗渡陳倉”，二則分要素保護(hù)也難達(dá)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之要求。

（四）原有環(huán)境保護(hù)部的“大格局”與“小職能”

2008年機(jī)構(gòu)改革后的環(huán)境保護(hù)部仍負(fù)責(zé)擬訂并實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護(hù)問題，還有環(huán)境政策的制訂和落實(shí)、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)。然而，在具體的環(huán)保事務(wù)管理方面，一些職能分散的同時(shí)，另一些職能則是缺失的，例如：管排污但不管碳減排；管點(diǎn)源污染但不管面源污染；管水污染但不管污水治理；管內(nèi)陸環(huán)境但不管海洋環(huán)境。

2018年全國兩會(huì)期間，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長、現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在記者招待會(huì)上也重申：“長期以來，在我們國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，體制機(jī)制方面存在兩個(gè)很突出的問題。第一是職責(zé)交叉重復(fù)，疊床架屋、九龍治水、多頭治理，出了事責(zé)任不清楚。第二是監(jiān)管者和所有者沒有很好地區(qū)分開來，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員；有些裁判員獨(dú)立出來，他的權(quán)威性、有效性也不是很強(qiáng)?！?/p>

Part.3

自然資源與生態(tài)環(huán)境的“大部制”前景展望

（一）自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的新使命

新組建的自然資源部，其功能更聚焦于對(duì)自然資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、確權(quán)、分配、流轉(zhuǎn)、保值與增值。

首先，空間規(guī)劃統(tǒng)一。以土地資源為基礎(chǔ)，一塊地的用途成為各部門競(jìng)爭的焦點(diǎn)，住建、國土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能，新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案收歸了三者的相關(guān)規(guī)劃職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”。例如，以往的土地與未利用地之間缺乏有效的生態(tài)審視，未利用地的規(guī)制因非耕地而不受重視。在土地管理“占一補(bǔ)一”的嚴(yán)格管理下，一些地方大量進(jìn)行了空間“大騰挪”，將濕地變?yōu)楦?，將水體變?yōu)殛懙兀瑖Ｔ焯?，雖然看似耕地?cái)?shù)量未減，實(shí)則寶貴的濕地、水生生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。在自然資源部和地方自然資源部門的統(tǒng)一規(guī)劃和管理之下，這方面的弊病可望得到糾正。

其次，把自然資源作為一個(gè)整體考慮，有利于健全自然資源資產(chǎn)管理體制，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，落實(shí)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)；同時(shí)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。2017年出臺(tái)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》只有在現(xiàn)行機(jī)構(gòu)格局下才能實(shí)現(xiàn)。

再次，區(qū)分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)。市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，公益的公益，例如，生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益，其經(jīng)營方式受諸如自然保護(hù)區(qū)之類獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理；商品林則需要實(shí)現(xiàn)利潤最大化。應(yīng)分別用市場(chǎng)或規(guī)制的手段，去實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

針對(duì)上文中講到的環(huán)保部門的弱勢(shì)與分散，此次機(jī)構(gòu)改革方案試圖如此解決上述問題，用時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長李干杰的描述，從所有者方面來講，已經(jīng)完全打通了，山水林田湖草都統(tǒng)一起來了；從監(jiān)管者的角度看，也統(tǒng)一起來。李干杰部長的具體總結(jié)是“五個(gè)打通”，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來：第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了城市和農(nóng)村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)。

他指出，從這個(gè)意義上來講，“新的生態(tài)環(huán)境部不僅僅只保留了環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，還（將）有比較大的變化”。

（二）以美國為域外主要操作范本

資源環(huán)境管理方面的“大部制”，除卻愿景，更在實(shí)操。目前這樣以兩大部為主體的“資源”+“環(huán)境”模式是否滿足近中期我國資源和生態(tài)領(lǐng)域大手筆規(guī)劃保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)功能維系的需要？

世界各國的環(huán)境資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置千差萬別。有些較小的國家，往往將環(huán)境混合在其他社會(huì)管理職能中組成“大部制”。這種操作不適合我國這樣的產(chǎn)業(yè)大國。中國工程院院士王金南曾對(duì)比分析過四套可能的資源環(huán)境“大部制”方案。目前的模式雖不至于最為綜合，從操作上卻可能更為實(shí)際。

從實(shí)際操作層面，在資源環(huán)境保護(hù)較為成熟的國家進(jìn)行篩選，從生態(tài)多類型國家的面積、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與活躍程度甚至人口總量來看，美國是一個(gè)較為理想的成功藍(lán)本，而這一藍(lán)本就是“自然資源保護(hù)”+“環(huán)境污染防治”模式。在美國這種國土面積廣袤的國家，這樣的模式是實(shí)際可行的。

“ 20世紀(jì)初，美國最早的生態(tài)環(huán)境運(yùn)動(dòng)是從自然資源開始的，是由自然保護(hù)主義者和商業(yè)領(lǐng)袖組成的各種團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)的，目的是保護(hù)并管理土地資源，以實(shí)現(xiàn)其最寶貴用途。早在1872年即由美國國會(huì)批準(zhǔn)建立的黃石國家公園是世界上第一座國家公園。健康、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和大氣污染方面的科學(xué)研究也推動(dòng)了早期的環(huán)境運(yùn)動(dòng)。環(huán)保事件推動(dòng)了美國環(huán)境運(yùn)動(dòng)的開展，關(guān)注的焦點(diǎn)從自然保護(hù)轉(zhuǎn)向人類日常生活中面臨的短期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。大規(guī)模環(huán)境運(yùn)動(dòng)后，聯(lián)邦和州環(huán)境法律法規(guī)在20世紀(jì)70至80年代集中頒布，引導(dǎo)了世界各國的環(huán)境立法與政策，并極大影響到國際環(huán)境法。

目前在自然資源保護(hù)方面，內(nèi)政部是主要內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理美國豐富的自然和文化資源。下設(shè)具體業(yè)務(wù)部門包括印第安事務(wù)局、土地管理局、海洋能源管理局、復(fù)墾事務(wù)局、安全和環(huán)境執(zhí)法局、國家公園服務(wù)局、露天開采和執(zhí)法辦公室、美國魚類和野生動(dòng)物局、美國地質(zhì)調(diào)查局等。

聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局（EPA）是美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)維護(hù)自然環(huán)境和保護(hù)人類健康不受環(huán)境危害影響。EPA由美國總統(tǒng)尼克松提議設(shè)立，于1970年12月開始運(yùn)行。位于華盛頓特區(qū)的EPA總部現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)包括：空氣和輻射辦公室、環(huán)境執(zhí)法辦公室、環(huán)境信息辦公室、環(huán)境司法辦公室、國際事務(wù)辦公室、污染、殺蟲劑和有毒物質(zhì)辦公室、固體廢棄物和應(yīng)急反應(yīng)辦公室、水辦公室等。EPA還在全國范圍內(nèi)設(shè)有10個(gè)區(qū)域分局和27個(gè)實(shí)驗(yàn)室。

EPA的職責(zé)包括：實(shí)施環(huán)境評(píng)估、環(huán)境研究和教育；根據(jù)國會(huì)頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行相關(guān)法規(guī)；向州政府、非營利機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)提供資金，支持高質(zhì)量的研究工作；向州政府、地方政府和小企業(yè)提供環(huán)境融資服務(wù)和項(xiàng)目方面的信息，等等?！?/p>

（三）“大部制”后環(huán)境與資源管理如何真正強(qiáng)大？

無論是自然資源部的改革方案中強(qiáng)調(diào)綜合空間規(guī)劃、綜合資產(chǎn)確權(quán)與保值，還是對(duì)環(huán)境污染更專業(yè)、更集中的管控，畢竟在生態(tài)文明的號(hào)召下，自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)職能還分立在兩大部內(nèi)。鑒于我國當(dāng)下在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的巨大工作量，將兩個(gè)部進(jìn)一步融合為一個(gè)“生態(tài)大部”，理論上是有必要的，但實(shí)際操作方面應(yīng)當(dāng)研判成熟國家之經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步實(shí)施。

而目前來看，我國的“兩大部制”，相較于許多面積更小的國家，在綜合性方面已達(dá)到相當(dāng)程度。比如日本，除了綜合性的環(huán)境省，其他環(huán)境管理功能仍分散于十多個(gè)國家行政機(jī)構(gòu)。因此，機(jī)構(gòu)未必越大、越系統(tǒng)越好，要考慮“決策力”、“執(zhí)行力”與“監(jiān)督力”等機(jī)構(gòu)效能因素。

然而生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，自然資源與環(huán)境都在這個(gè)系統(tǒng)之內(nèi)。因此，未來兩部門決策的科學(xué)性與合理性，仍然要基于這兩部門在可操作條件下的深度融合。這種融合并不一定以機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的整合為表現(xiàn)形式，但的確需要兩部委在宏觀決策方面強(qiáng)化溝通。尤其是生態(tài)環(huán)境部，如何名副其實(shí)地在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)上更多承擔(dān)起宏觀職能，并與自然資源部相對(duì)接，是今后一個(gè)長期的課題。

Part.4

結(jié)語：從分散到系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境治理

從孤立的環(huán)境問題管理到整體性的框架管理，世界上很多國家特別是大國的資源環(huán)境保護(hù)都經(jīng)歷了從“重在利用”到“重在資源”再到“重在系統(tǒng)”發(fā)展歷程，這說明在生態(tài)環(huán)境問題上，存在著從分散到系統(tǒng)化的趨勢(shì)。在當(dāng)下新的認(rèn)識(shí)水平上，生態(tài)系統(tǒng)管理的理念被引入，并成為環(huán)境資源規(guī)制與保護(hù)發(fā)展新的增長點(diǎn)。

生態(tài)系統(tǒng)管理是將孤立的環(huán)境資源要素進(jìn)行空間連線，以保護(hù)或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)某種結(jié)構(gòu)或功能為直接目的，或?yàn)榇四康乃扇〉木C合性手段，形成了生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)制模式。生態(tài)系統(tǒng)管理模式的研究，將使環(huán)境資源管理模式由“點(diǎn)模式”向“關(guān)系模式”轉(zhuǎn)變，也就是由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點(diǎn)的、線性的關(guān)系，向生態(tài)系統(tǒng)一體化管理轉(zhuǎn)變。這不是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境資源管理的簡單修補(bǔ)，而是規(guī)制管理模式的變革。

來源:固廢觀察

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