近年來，我國面臨著來自土地資源日益緊張、土壤污染趨向惡化的巨大壓力。然而，由于技術(shù)和人才儲備的不足，法律及法規(guī)的缺失使得修復(fù)進(jìn)度并不盡如人意。更重要的是，目前估算出的全國土壤修復(fù)成本令人望而生畏，讓人在思考如何才能以有限資源完成必需的修復(fù)之時(shí)，也增加了未來國家戰(zhàn)略的不確定性。所謂“前事不忘，后事之師”，三十多年來，大洋彼岸的美國在土壤修復(fù)領(lǐng)域，特別是近十年來在土壤資源化利用方面取得了不俗的成績。研究其東北部老工業(yè)地帶的相關(guān)案例，可為我們提供一窺其究竟的機(jī)會。
1860年，南北戰(zhàn)爭中北方工業(yè)集團(tuán)的勝利，標(biāo)志著戰(zhàn)后數(shù)十年間美國經(jīng)濟(jì)騰飛的開端。在這股工業(yè)化浪潮中，賓夕法尼亞州阿帕拉契山脈腳下的利哈依(Lehigh)河谷，因其豐富的礦產(chǎn)資源和優(yōu)越的地理位置，被彼時(shí)的鋅金屬巨頭——新澤西鋅公司選中，成為其在美國東部的鋅金屬冶煉、加工和物流中心，還于1898年為眾多因該產(chǎn)業(yè)而聚集在一起的工人及家屬建立起一個(gè)小鎮(zhèn)，更以當(dāng)時(shí)公司總裁的姓氏將小鎮(zhèn)命名為帕爾默頓(Palmerton)。其后數(shù)十年間，該工廠生意蒸蒸日上，小鎮(zhèn)也日益繁榮，居民自出生到去世都享受著由公司提供的待遇和福利。這一切，使帕爾默頓一度成為美國工業(yè)小鎮(zhèn)的典范。
然而，世上不存在永久的理想中的烏托邦。到20世紀(jì)中葉，帕爾默頓因多年的鋅金屬冶煉，造成了嚴(yán)重的土壤和地下水污染。新澤西鋅業(yè)公司多年傾倒的累計(jì)超過三千萬噸的礦渣堆積成了占地?cái)?shù)百英畝、高達(dá)數(shù)十米的礦渣山，并因長年雨水沖刷產(chǎn)生了高污染的滲濾液，嚴(yán)重影響附近河流與地下水;此外，因工廠煙囪經(jīng)年累月排出含有高濃度重金屬的粉塵，全鎮(zhèn)表層土壤和地下水均受到嚴(yán)重的重金屬污染(表1)，附近三千英畝山地也因此幾乎寸草不生;而植被缺失造成的嚴(yán)重水土流失，又加劇了污染物在環(huán)境中的擴(kuò)散和對附近居民健康的威脅。
帕爾默頓地區(qū)驚人的環(huán)境污染隨著1980年《綜合環(huán)境反應(yīng)，賠償與責(zé)任法》的出臺，再也無法掩蓋，其污染的嚴(yán)峻態(tài)勢也終于大白天下。工廠當(dāng)年即被美國聯(lián)邦環(huán)保局勒令停產(chǎn)，運(yùn)行數(shù)十年的鋅金屬冶煉也終于停止;兩年之后，帕爾默頓整個(gè)鎮(zhèn)區(qū)及其附近三千英畝山地被列為全美首批超級基金場地之一。然而，正當(dāng)躊躇滿志的聯(lián)邦環(huán)保局準(zhǔn)備大干一場的時(shí)候，卻遇到了前所未有的困難，使帕爾默頓的修復(fù)工作一拖就是20年。
首先遇到的難題是污染責(zé)任人的追溯。新澤西鋅公司早在1967年就將帕爾默頓的工廠出售給了海灣和西部工業(yè)集團(tuán)。其后幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)(圖5)，絕大部分污染責(zé)任最終定為讓哥倫比亞廣播公司、TCI太平洋通訊公司等5家公司承擔(dān)。除上述主要涉事公司外，還有超過200家中小型公司不同程度地卷入了該工廠的生產(chǎn)和運(yùn)營。復(fù)雜的公司結(jié)構(gòu)和股權(quán)變更歷史，讓污染責(zé)任的追溯耗時(shí)費(fèi)力，對初創(chuàng)的超級基金項(xiàng)目更頗具挑戰(zhàn)性。
緊隨而來的問題則是聯(lián)邦環(huán)保局遭遇地方抵制，導(dǎo)致取證困難。由于當(dāng)時(shí)工廠停產(chǎn)，大批工人因此失業(yè);又因整個(gè)小鎮(zhèn)被列為超級基金場地，使得地產(chǎn)價(jià)值暴跌，經(jīng)濟(jì)凋敝，當(dāng)?shù)孛癖妼⑦@一切歸罪于環(huán)保局的介入。而在情感上，過去如父兄般“照顧”全鎮(zhèn)居民近百年的工廠的倒閉也讓民眾難以接受。于是，在某些居心叵測人士的推波助瀾之下，對環(huán)保局的敵視情緒最終導(dǎo)致眾多居民認(rèn)為，環(huán)保局真正關(guān)心的是自身政績，而非當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛蜕?jì)。這種抵制一度讓環(huán)保局的工作四處碰壁，比如他們試圖從鎮(zhèn)上的居民家中取得環(huán)境樣本，但這種嘗試僅獲得不到10%的居民許可，這也讓隨后的環(huán)境公益訴訟難以順利進(jìn)行。
最大的難題出現(xiàn)在最終修復(fù)方案的決策過程中。數(shù)千英畝的污染面積意味著受污染的土壤體積巨大;土壤和地下水中超高的重金屬濃度則意味著當(dāng)?shù)鼐用衩鎸Φ氖求@人的健康風(fēng)險(xiǎn);植被的缺失更加劇了這種污染風(fēng)險(xiǎn)，因此，污染土壤的修復(fù)迫在眉睫、刻不容緩;此外，地下水也因污染嚴(yán)重而被鑒定為不可用于飲用和灌溉。上述眾多難題疊加，使得該修復(fù)項(xiàng)目即使以今天的眼光看來也困難重重。而以當(dāng)年的技術(shù)力量，幾乎所有的修復(fù)方案都意味著天文數(shù)字般的修復(fù)費(fèi)用。
面對前景不明的污染責(zé)任訴訟、錯(cuò)綜復(fù)雜的負(fù)面輿情和刻不容緩的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)緩釋需求，聯(lián)邦環(huán)保局于1991年起首先通過超級基金項(xiàng)目墊付費(fèi)用，使修復(fù)得以啟動(表2)。在項(xiàng)目初期，面對有限的預(yù)算，環(huán)保局廣泛采用一種由穩(wěn)定化污泥、粉煤灰和生石灰組成的人造土壤調(diào)節(jié)劑覆蓋失去植被的山坡和礦渣山區(qū)域。其后，由于當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳Γh(huán)保局又使用堆肥替代污泥。在每一片區(qū)域階段性完工后，又將適宜當(dāng)?shù)貧夂虻闹参锓N子和肥料通過卡車和飛機(jī)被拋灑到地表。迄今，植被得到了初步恢復(fù)，據(jù)估計(jì)，已有近30萬噸土壤調(diào)節(jié)劑被用于該部分修復(fù)，耗資逾千萬美元。
至2009年，環(huán)保局終于成功讓5家主要責(zé)任公司埋單了約2140萬美元的賠償金。在此之前，原工廠舊址作為具有再開發(fā)價(jià)值的土地被單列另用。東廠區(qū)舊址目前由一家鋅回收工廠在使用，而污染最嚴(yán)重的原西廠區(qū)(圖8)120英畝土地，則出讓給由四位當(dāng)?shù)厝私M建的“第三階段”公司進(jìn)行修復(fù)和再開發(fā)。由于西廠區(qū)原址表層土壤重金屬濃度普遍達(dá)到了危險(xiǎn)廢物的程度，環(huán)保局禁止任何異地修復(fù)措施，以防止不受監(jiān)控的非法傾倒填埋。結(jié)合開發(fā)計(jì)劃需要將整個(gè)原址地面填高3至10米不等，以滿足未來工業(yè)園區(qū)和道路建設(shè)需要。環(huán)保局最終批準(zhǔn)以客土覆蓋為主，植物修復(fù)為輔的修復(fù)方案，以充足的客土消除雨水滲透造成的地下水污染并降低污染物擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，并以客土中較高的pH實(shí)現(xiàn)重金屬一定程度的穩(wěn)定化。然而方案所需的逾三百萬噸客土的來源，卻使箭在弦上的修復(fù)遲遲無法開展。
與此同時(shí)，一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)——土壤資源化利用，于近十年間蓬勃發(fā)展起來。距帕爾默頓約160公里的紐約，每年產(chǎn)生的數(shù)以百萬噸計(jì)的“客土”(土壤，建筑廢料和底泥)，均須經(jīng)過嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估，才能實(shí)施后續(xù)的合法處置，并由此產(chǎn)生高昂的成本。同時(shí)，城區(qū)棕地項(xiàng)目因建設(shè)周期緊張而多采用“挖掘-填埋”的修復(fù)手段。大量污染程度不一的“客土”因此持續(xù)向附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)輸出，造成周邊地區(qū)難以承受的填埋壓力。另一方面，周邊工礦企業(yè)在過去數(shù)十年中逐漸遷出，卻留下了大量污染場地繼續(xù)威脅著居民健康。為此，業(yè)界與政府逐漸形成共識，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高低，合理利用當(dāng)?shù)睾透浇鼌^(qū)域產(chǎn)生的“客土”，不但能夠加速修復(fù)已有的污染場地，更極大地緩解了填埋壓力。土壤資源化利用所節(jié)省的修復(fù)費(fèi)用則為社會各方分享，實(shí)現(xiàn)多贏。
在此背景下，“第三階段”公司為解決百萬噸級“客土”的來源，于2010年找到紐約地區(qū)最大的土壤修復(fù)咨詢公司和“客土”解決方案提供者之一——英派柯特(Impact)環(huán)境咨詢公司尋求解決方案。英派柯特計(jì)劃在未來10年為“第三階段”公司獲得滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(表3)的“客土”以滿足修復(fù)需要，并向“第三階段”公司支付每噸2-4美元不等的費(fèi)用?！暗谌A段”公司由此不但無須負(fù)擔(dān)天文數(shù)字般的客土費(fèi)用，還可從中獲得足以支付絕大部分修復(fù)費(fèi)用的現(xiàn)金流。迄今，英派柯特已提供近三十萬噸“客土”，完成了西廠區(qū)原址第一階段的覆土和植被恢復(fù)。
帕爾默頓小鎮(zhèn)跨越三個(gè)世紀(jì)的污染和修復(fù)，留給人們很多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而環(huán)保局在該項(xiàng)目中遇到的困難也間接促成了日后超級基金和其他土壤修復(fù)相關(guān)法規(guī)的完善。此外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)和技術(shù)在長達(dá)三十年的時(shí)間里發(fā)生了巨大的變化，使得原本在項(xiàng)目初期難以實(shí)施的修復(fù)成為了可能。這些變化之中，對整個(gè)美國固體廢棄物管理和土壤修復(fù)領(lǐng)域影響最為顯著的，則是對土壤的稀缺資源屬性的認(rèn)識和對合理配置環(huán)保資源的理解，并體現(xiàn)在近十年來美國大都會地區(qū)的土壤資源化利用中。面對高昂的修復(fù)成本，走出土壤資源化利用這一步可謂是順其自然、水到渠成。然而，如何控制污染擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，在推進(jìn)修復(fù)的同時(shí)保證環(huán)境和居民健康則是考驗(yàn)管理者的關(guān)鍵。在這方面，各州環(huán)保局主要采取了以下三方面的措施：首先是聯(lián)合執(zhí)法，打擊非法傾倒，落實(shí)“誰污染，誰負(fù)責(zé)”原則。自上個(gè)世紀(jì)60年代起，非法固廢收集和處置就開始呈現(xiàn)蔓延趨勢，直到90年代紐約加強(qiáng)打擊力度后，此類非法活動又逐漸開始向其附近區(qū)域滲透。各州環(huán)保局聯(lián)合其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)和環(huán)保等多角度聯(lián)合執(zhí)法，才使得非法傾倒的活動逐年減少。合理開展資源化利用，避免修復(fù)和固廢處置費(fèi)用無節(jié)制的攀升是控制非法活動獲得足夠經(jīng)濟(jì)利益最有效的經(jīng)濟(jì)手段;而《綜合環(huán)境反應(yīng)，賠償與責(zé)任法》則成為了環(huán)保局追討修復(fù)費(fèi)用最有力的法律武器。
其次是設(shè)置合理的技術(shù)準(zhǔn)則，多個(gè)州政府推出完善的技術(shù)準(zhǔn)則。如加州環(huán)保局在2008年發(fā)布了《重金屬污染土壤成熟修復(fù)技術(shù)指南》，規(guī)范土壤資源化利用。而為各州環(huán)保局工作的人員，則是大量擁有碩士/博士頭銜和具有業(yè)界工作經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)官員，他們是這些技術(shù)準(zhǔn)則得以出臺的基礎(chǔ)保障。目前，土壤資源化利用的典型流程為：“客土”產(chǎn)出場地風(fēng)險(xiǎn)評估、確立修復(fù)目標(biāo)以及挖掘和回填計(jì)劃;“客土”接收場地基于最終土地的用途，再確定最高污染物濃度和表層無污染客土的最小覆蓋厚度;運(yùn)輸過程中的追蹤聯(lián)單管理;雙方場地后續(xù)監(jiān)測等等。一般而言，在出臺技術(shù)準(zhǔn)則之前，政府相關(guān)部門都會召開聽證會，廣泛吸取民間的建議和意見，并在正式出臺前，以書面形式回答所有正式提交的詢問。
最后是廣泛與具備資質(zhì)的從業(yè)人員和公司合作。完善的技術(shù)準(zhǔn)則意味著復(fù)雜且漫長的風(fēng)險(xiǎn)評估、方案設(shè)計(jì)和審批過程。為了在保證修復(fù)質(zhì)量的同時(shí)提高修復(fù)速度，各州一般要求修復(fù)方案設(shè)計(jì)和執(zhí)行的人員，必須是經(jīng)過嚴(yán)格考試并經(jīng)政府注冊的技術(shù)人員(如美國各州承認(rèn)的注冊職業(yè)工程師，或新澤西，馬薩諸塞等數(shù)州獨(dú)有的注冊場地修復(fù)專業(yè)人員)以及具備良好資質(zhì)和充足責(zé)任保險(xiǎn)的工程/咨詢公司負(fù)責(zé)人等。這類技術(shù)人員和公司在修復(fù)過程中作為第三方咨詢?nèi)藛T，在很大程度上代替環(huán)保局對修復(fù)過程進(jìn)行質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制。而環(huán)保局則集中有限的人力來抽查修復(fù)項(xiàng)目、控制總體風(fēng)險(xiǎn)。最早采用該項(xiàng)政策的馬薩諸塞州在改良修復(fù)審批流程后，使得全州修復(fù)進(jìn)度加快了近10倍，而且僅有約1%的項(xiàng)目在抽查后被認(rèn)定為修復(fù)不達(dá)標(biāo)。
嚴(yán)苛的執(zhí)法、合理的技術(shù)準(zhǔn)則加上充分利用其人力資源，是美國得以成功實(shí)踐土壤資源化利用、推進(jìn)污染場地修復(fù)的關(guān)鍵因素。這一項(xiàng)以正視土壤資源屬性為基礎(chǔ)的政策，不但降低了污染場地修復(fù)和再開發(fā)的成本，激發(fā)了社會資本參與土壤修復(fù)的熱情，更為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土壤修復(fù)找到一條可行的途徑。其后一點(diǎn)對我國老工業(yè)基地的復(fù)興以及新城鎮(zhèn)化建設(shè)尤具借鑒意義。我國已是世界上土壤污染最嚴(yán)重的國家之一，超過1.5億畝的污染耕地以及數(shù)目眾多的城市污染場地，無時(shí)無刻都在對十四億人民的健康和國家的未來產(chǎn)生著巨大的威脅。不合理地耗用有限的資源以及過度追求“零風(fēng)險(xiǎn)”的徹底修復(fù)，反而將使國家整體修復(fù)進(jìn)度放緩，并眼睜睜看著上述威脅繼續(xù)惡化直至不可逆轉(zhuǎn)。美國通過近三十年在土壤修復(fù)領(lǐng)域的探索，固然積累了許多值得大力引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)，但其為促進(jìn)土壤修復(fù)而設(shè)立的各項(xiàng)社會和經(jīng)濟(jì)制度更是我國需要借鑒的地方。惟有通過觀察和學(xué)習(xí)對方經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展出的成熟制度，我國才能更快地實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)升級，在形勢不可逆轉(zhuǎn)前及時(shí)遏制住污染加劇的趨勢，最終還人民一片健康的沃土。
來源:生態(tài)修復(fù)網(wǎng) 作者:袁忻
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