圖: Andrius Banelis / 中外對(duì)話

克里斯·卡迪什 李莉娜 麥婭·霍爾

盡管新冠肺炎疫情帶來了種種經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)，但在過去的一年里，各國(guó)關(guān)于碳中和或凈零排放的承諾以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的政策層出不窮。

在許多亞洲國(guó)家，碳排放交易系統(tǒng)（ETS）越來越成為氣候政策的支柱。《全球碳市場(chǎng)進(jìn)展2021年度報(bào)告 》顯示，許多國(guó)家在過去一年里采取了關(guān)鍵步驟，啟動(dòng)、加強(qiáng)和發(fā)展各自的碳市場(chǎng)。這份由國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織（International Carbon Action Partnership）發(fā)表的年度報(bào)告指出，中國(guó)啟動(dòng)了目前世界上規(guī)模最大的碳交易體系，使全球碳排放受到碳交易體系覆蓋的比例增加了近一倍，達(dá)到16%。

我們預(yù)計(jì)，隨著各國(guó)（特別是那些設(shè)立了凈零排放目標(biāo)的國(guó)家）積極探索向更加可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型的工具以實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)，它們對(duì)碳定價(jià)，尤其是碳市場(chǎng)的興趣將會(huì)愈加濃厚。

有效的碳市場(chǎng)可以幫助各國(guó)以具有成本效益的方式實(shí)現(xiàn)其碳中和目標(biāo)。碳排放交易體系所確立的排放限額（總量）為相關(guān)行業(yè)的減排提供了確定性，從而使得大到超國(guó)家和國(guó)家、小到州省和城市的行政單位可以從它們的氣候目標(biāo)倒推設(shè)定碳排放總量。這讓碳交易體系覆蓋的行業(yè)明確知道它們需要削減的排放量。碳市場(chǎng)往往在其設(shè)計(jì)中加入市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制，從而釋放長(zhǎng)期、可信的價(jià)格信號(hào)，使市場(chǎng)主體有信心對(duì)減排和低碳創(chuàng)新進(jìn)行投資。拍賣配額的收入也可用于資助邁向碳中和的進(jìn)程中采取的其他氣候行動(dòng)或配套政策，例如支持可再生能源、研發(fā)或部署低碳技術(shù)。

亞洲各國(guó)在碳定價(jià)的準(zhǔn)備和發(fā)展方面處于不同階段。中國(guó)、日本和韓國(guó)等重要市場(chǎng)最近都制定了雄心勃勃的目標(biāo)，承諾在本世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)碳中和。韓國(guó)的碳排放交易系統(tǒng)更加成熟。它于2015年啟動(dòng)，現(xiàn)在正進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。例如，今年7月開始的第三個(gè)交易階段的配額拍賣比例將有所增加。

印尼和越南也在積極發(fā)展自己的碳市場(chǎng)。在建立數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，印度尼西亞已經(jīng)對(duì)市場(chǎng)化工具進(jìn)行了數(shù)項(xiàng)研究，并且目前正在最終確定碳定價(jià)框架的立法體系。與此同時(shí)，越南已經(jīng)通過法律授權(quán)啟動(dòng)國(guó)內(nèi)碳交易系統(tǒng)和信用機(jī)制的設(shè)計(jì)，計(jì)劃在2025年進(jìn)行碳市場(chǎng)的試點(diǎn)，并在2027年前建成全面運(yùn)行的碳交易系統(tǒng)。

日本的碳中和承諾給該國(guó)的碳定價(jià)討論增添了新的動(dòng)力。首相菅義偉已指示相關(guān)省廳制定碳定價(jià)方案。泰國(guó)正在先前工業(yè)部門碳交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上搭建未來的碳交易系統(tǒng)。最后，菲律賓正在考慮制定排放權(quán)交易的立法授權(quán)。展望亞洲的未來，以碳市場(chǎng)為主體的碳定價(jià)機(jī)制已成為許多國(guó)家綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略的支柱。

然而，最受關(guān)注的還是中國(guó)。在習(xí)近平主席宣布中國(guó)要在2030之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的幾個(gè)月后，今年年初中國(guó)宣布全國(guó)碳排放交易系統(tǒng)的首個(gè)履約周期啟動(dòng)。近十年來，中國(guó)一直在努力探索一個(gè)基于市場(chǎng)的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)，首個(gè)履約周期的啟動(dòng)標(biāo)志著中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的一個(gè)重要的里程碑。

中國(guó)的全國(guó)碳市場(chǎng)采取循序漸進(jìn)的方法，初期只覆蓋電力行業(yè)，之后預(yù)計(jì)將逐漸擴(kuò)展到其他行業(yè)。它一開始采用基于強(qiáng)度的排放限額（即總量），這意味著對(duì)排放量沒有硬性限制。另外，初期排放配額是按照基準(zhǔn)免費(fèi)發(fā)放的。在該機(jī)制下，燃?xì)怆姀S的配額缺口不用購(gòu)買，因此不會(huì)面臨額外成本，而燃煤電廠的配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費(fèi)配額加20%的經(jīng)核查排放量?？偟呐欧畔揞~（總量）是自下而上產(chǎn)生的，即所有納入碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位的配額加總即為全國(guó)總量。這是一個(gè)基于強(qiáng)度的總量（而非絕對(duì)總量），將根據(jù)重點(diǎn)排放單位在基準(zhǔn)年的生產(chǎn)水平輔以各履約年核定的生產(chǎn)水平進(jìn)行多退少補(bǔ)之后而形成配額的核定值，因此配額會(huì)根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)水平而變化。配額發(fā)放機(jī)制對(duì)于一些以低于正常發(fā)電能力運(yùn)行的機(jī)組更加慷慨，初期對(duì)于不履約行為的處罰水平也較低。未來，中國(guó)的碳市場(chǎng)勢(shì)必需要變得更加嚴(yán)格，以適應(yīng)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)。

值得慶幸的是，中國(guó)可以從世界其他碳排放交易體系吸取許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這些碳市場(chǎng)在發(fā)展過程中都進(jìn)行了多輪改革，并在繼續(xù)尋求政策改進(jìn)。

首先，應(yīng)迅速對(duì)初始免費(fèi)配額制度下重點(diǎn)排放單位的有限清繳義務(wù)（這是中國(guó)碳市場(chǎng)獨(dú)有的特點(diǎn)）進(jìn)行修改，使所有機(jī)組承擔(dān)完整的減排義務(wù)。這意味著無論發(fā)電類型如何，所有高于基準(zhǔn)的排放都應(yīng)面臨碳成本。這將使碳排放交易體系更加符合“污染者付費(fèi)”的原則。

與此相關(guān)的是，涉及配額的基準(zhǔn)值的嚴(yán)格度對(duì)碳市場(chǎng)的整體有效性至關(guān)重要，這對(duì)于目前的國(guó)家碳市場(chǎng)尤其關(guān)鍵。這些基準(zhǔn)值應(yīng)該隨著時(shí)間的推移而逐步收緊。在其他碳市場(chǎng)中，如歐盟碳排放交易體系（EU ETS）和加州碳排放總量與交易體系（California Cap and Trade）也會(huì)隨著時(shí)間的推移審查和更新基準(zhǔn)值。例如，在當(dāng)前階段（即歐盟碳市場(chǎng)第四階段），歐盟根據(jù)對(duì)每個(gè)行業(yè)潛在技術(shù)改進(jìn)的評(píng)估，對(duì)基準(zhǔn)實(shí)行0.2%至1.6%的年度削減率，并分兩次對(duì)基準(zhǔn)值進(jìn)行調(diào)整。

其次，當(dāng)前基于強(qiáng)度的排放限額（總量）需要改為絕對(duì)的總量，以便為參與者提供更好的市場(chǎng)可預(yù)期性，并為納入碳市場(chǎng)的排放單位的總體排放提供更大的確定性，這對(duì)于中國(guó)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期氣候目標(biāo)至關(guān)重要。包括中國(guó)人民銀行前行長(zhǎng)周小川在內(nèi)的中國(guó)頂層智囊都在呼吁中國(guó)設(shè)定年度碳排放總量限額。

幾乎所有的碳市場(chǎng)（包括中國(guó)的地方碳排放交易試點(diǎn)）在一開始都主要采用免費(fèi)配額分配，但免費(fèi)配額的數(shù)量需要隨著時(shí)間的推移而縮減（見上圖現(xiàn)有碳市場(chǎng)中拍賣配額所占的比例）。碳市場(chǎng)通常在發(fā)展過程中逐漸加大配額拍賣的作用，這有助于提供明確的價(jià)格信號(hào)，提高市場(chǎng)流動(dòng)性，并最大限度地減少對(duì)減排激勵(lì)的扭曲。此外，政府可以利用所產(chǎn)生的收入來支持進(jìn)一步的氣候行動(dòng)或解決碳價(jià)所導(dǎo)致的不利的分配效應(yīng)（見下圖現(xiàn)有碳市場(chǎng)如何使用其拍賣所得）。

一些運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)的的碳市場(chǎng)已經(jīng)意識(shí)到確保配額價(jià)格具有一定的可預(yù)期性和穩(wěn)定性對(duì)鼓勵(lì)低碳投資的重要性。它們也需要應(yīng)對(duì)2007-2008年全球金融危機(jī)以及2020年以來的新冠肺炎疫情所造成的外部沖擊。為此，它們建立了根據(jù)市場(chǎng)情況調(diào)整配額的價(jià)格或數(shù)量的機(jī)制。中國(guó)應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，如歐盟市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（the EU Market Stability Reserve）或北美各碳排放交易體系中存在的拍賣價(jià)格下限和成本控制儲(chǔ)備機(jī)制。

最后，中國(guó)應(yīng)考慮采取措施刺激碳市場(chǎng)的活躍度和流動(dòng)性。使市場(chǎng)參與者和交易產(chǎn)品多樣化是隨著時(shí)間推移提高流動(dòng)性的重要步驟。在歐盟和加州，像金融機(jī)構(gòu)這樣沒有減排義務(wù)的市場(chǎng)參與者正在發(fā)揮重要作用。韓國(guó)也在采取措施，在其碳市場(chǎng)中引入更多元的交易主體，并允許金融中介機(jī)構(gòu)參與其二級(jí)市場(chǎng)。

中國(guó)如今已經(jīng)為基于市場(chǎng)的碳定價(jià)機(jī)制打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以在未來幾年以此為基礎(chǔ)不斷完善全國(guó)碳市場(chǎng)。但對(duì)于碳市場(chǎng)的有效監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)也不容忽視。2018年，碳排放權(quán)交易的管理權(quán)從國(guó)家發(fā)改委移交到生態(tài)環(huán)境部之后，中國(guó)建立了以生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)，省、市級(jí)分支機(jī)構(gòu)為從屬的三層管理結(jié)構(gòu)。今后的一個(gè)挑戰(zhàn)是，要加強(qiáng)這一新的治理架構(gòu)所有三個(gè)層級(jí)的機(jī)構(gòu)能力，并在國(guó)家一級(jí)建立跨部委協(xié)調(diào)，所有這些都將是把碳市場(chǎng)從發(fā)電行業(yè)擴(kuò)大到其他行業(yè)的關(guān)鍵。

中國(guó)現(xiàn)在可以在更廣泛的氣候和能源政策范圍內(nèi)定位其碳市場(chǎng)的作用。要使碳市場(chǎng)成為減排的一個(gè)關(guān)鍵支柱，就需要有一個(gè)與國(guó)家減排目標(biāo)相協(xié)調(diào)的碳排放總量長(zhǎng)期設(shè)定機(jī)制，并了解其他政策將產(chǎn)生的影響。中國(guó)建立有效的國(guó)家碳市場(chǎng)的道路對(duì)于全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力意義重大。