從某種意義上來說，“垃圾”已經(jīng)成為了今天日本的驕傲。
一方面，城市中的道路、廣場等公共場所，很少會設(shè)置垃圾桶，每個人必須把自己的垃圾帶回家處理。由于人們普遍配合和遵守規(guī)則，城市空間仍然能保持干凈與整潔。
另一方面，每一位居民在自己的住所，又要遵守垃圾分類原則。大家必須根據(jù)所在社區(qū)的規(guī)定，在指定時間，把指定類別的垃圾，扔到指定的地方，以便市政機(jī)構(gòu)回收。最后，日本領(lǐng)先全球的處理技術(shù)能有效率地對垃圾進(jìn)行焚燒、填埋或再利用。每年世界各地政府到日本垃圾處理場的考察行程絡(luò)繹不絕，正是日本在這方面成功的佐證。
筆者所住的文京區(qū)垃圾分類回收示意圖
但其實，日本城市垃圾處理事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順。今天我們看到的井然有序，無一不是掙扎與轉(zhuǎn)型之后的產(chǎn)物。而本文要介紹的發(fā)生在20世紀(jì)下半葉的東京“垃圾戰(zhàn)爭”，正是最好的代表。參與這場“戰(zhàn)爭”的各層級政府以及普通市民，都從自己的角度出發(fā)，試圖形塑市政工程。他們最終達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果，對東京市政建設(shè)所產(chǎn)生的影響，一直持續(xù)到今天。
戰(zhàn)爭前奏：經(jīng)濟(jì)高速成長的明與暗
受到戰(zhàn)爭重創(chuàng)的日本經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)歷了10年左右的短暫恢復(fù)期后，立刻進(jìn)入高速發(fā)展時代。在這期間，日本總體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)以及人均收入水平都實現(xiàn)了成倍增長。但與大量生產(chǎn)、大量消費相伴而生的，則是大量廢棄。
有名的大阪舞洲垃圾處理廠
舉例來說，1965年東京市中心23區(qū)的日均垃圾生產(chǎn)量還是7903噸。但六年之后的1971年，這一數(shù)字就變成了13971噸，增加了76.78%。
除了垃圾量的增長，垃圾種類的增加也不可小覷。其中最為顯著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，東京垃圾中只有三成可以通過焚燒來進(jìn)行處理，而剩下的七成則要依靠填埋來解決。
彼時，東京各區(qū)的垃圾處理工作由東京都政府下轄的清掃局統(tǒng)一進(jìn)行管理。1950年代開始，清掃局意識到，市內(nèi)現(xiàn)有的垃圾填埋場開始逐漸飽和，如果不開拓新的場地，便無法應(yīng)對不斷增加的垃圾量。
為此，東京都政府在兩方面展開行動。首先，政府1956年通過了《清掃工場建設(shè)十年計劃》，并先行在大田、世田谷、練馬和板橋這四個人口眾多且以居住為主要功能的區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了新垃圾處理廠的建設(shè)。
其次，針對不可燃垃圾的填埋，東京都政府則確定了在江東區(qū)南部進(jìn)行填海處理的方針。
正如其名字所暗示的，江東區(qū)位于東京的東部，隔著隅田川和市中心相望。而江東區(qū)的南部則面朝東京灣。從1655年開始，江東區(qū)就開始成為東京（當(dāng)時還是江戶）的垃圾填埋地。
江東區(qū)的海上垃圾填埋場
在戰(zhàn)后的1957年，東京都在江東區(qū)的夢之島修建了第14號填埋場。修建之前，都政府向江東區(qū)承諾，會盡最大努力，防止垃圾帶來的危害。但這一工程最終結(jié)果卻不甚理想——這也導(dǎo)致都政府在1964年要修建第15號填埋場時，受到來自江東區(qū)政府和區(qū)民的強(qiáng)烈抵制。
對此，東京都政府再次作出承諾。都政府向區(qū)政府保證，垃圾的填埋工作會在1970年結(jié)束，此后的垃圾處理會在各區(qū)分別進(jìn)行。在此協(xié)議之下，江東區(qū)繼續(xù)接受來自其他區(qū)垃圾的流入。但這一不可能完成的承諾也為此后“垃圾戰(zhàn)爭”的爆發(fā)埋下了種子。
戰(zhàn)爭爆發(fā)：都政府、區(qū)政府、住民的三方角力
雖然東京都政府通過了前述《清掃工場建設(shè)十年計劃》。但并非所有區(qū)的處理廠建設(shè)都能順利進(jìn)行。其中，位于東京西部的杉并區(qū)站到了風(fēng)口浪尖上。
在1966年，東京都政府選定了杉并區(qū)的高井戶地區(qū)作為該區(qū)垃圾處理工場的建設(shè)地。由于此前都政府一直把同區(qū)的另一塊地點作為候補(bǔ)，且在選址更改后沒有向附近市民作出明確說明，新消息的公布立刻導(dǎo)致附近住民強(qiáng)烈反對，處理廠建設(shè)計劃不得不被暫時終止。
另一方面，江東區(qū)政府和區(qū)民也慢慢意識到，都政府關(guān)于垃圾填埋到1970年為止的承諾，根本沒有實現(xiàn)的可能性。到了1971年，平均每天有5000輛以上的搬運車，將東京中心23區(qū)所生產(chǎn)的垃圾中的70%搬運到江東區(qū)進(jìn)行填埋。由此產(chǎn)生的交通堵塞、蚊蟲叢生、空氣污染甚至是火災(zāi)，給江東區(qū)區(qū)民的日常生活造成重大困擾。
1971年的9月27日，江東區(qū)政府終于忍無可忍。區(qū)議會通過決議，表明了反對其他區(qū)垃圾進(jìn)入本區(qū)境內(nèi)的決定。在此之上，江東區(qū)還向其他22區(qū)以及東京都政府發(fā)出公開信，質(zhì)問他們是否同意“在自己區(qū)內(nèi)設(shè)立垃圾處理廠”。江東區(qū)將拒絕那些來自無法作出明確答復(fù)的區(qū)的垃圾處理車。第二天，東京都知事美濃部亮吉在都議會發(fā)表演講，宣布了“垃圾戰(zhàn)爭”的開始。他也同時表明決心，一定要取得戰(zhàn)爭勝利，改革市政建設(shè)。
都區(qū)懇談會的記者招待會
一觸即發(fā)的“垃圾戰(zhàn)爭”，卻不像東京都政府預(yù)想的那樣容易解決。1972年，都政府決定先從杉并區(qū)入手，解決垃圾處理的建設(shè)問題。都政府和杉并區(qū)的公務(wù)員以及居民，組成“都－區(qū)懇談會”，圍繞垃圾處理廠展開了博弈。
但在懇談會還沒有談出任何實質(zhì)性的結(jié)果時，一波未平一波又起。同年12月，由于年末垃圾的季節(jié)性增加，東京都決定在全市設(shè)立8個臨時垃圾收集所應(yīng)急。其中一個就設(shè)在杉并區(qū)。雖然臨時垃圾收集所并沒有設(shè)在高井戶，但對垃圾處理問題十分敏感的杉并區(qū)民們，立刻展開了對該所的反對運動。12月16日，居民還與都政府的工作人員發(fā)生了激烈對抗。
目睹了這一切的江東區(qū)政府和區(qū)民們，對杉并區(qū)和都政府徹底喪失了希望。12月22日，在區(qū)長親自帶領(lǐng)之下，江東區(qū)展開了阻止杉并區(qū)垃圾入境的計劃。區(qū)政府職員和區(qū)民在各主要路口設(shè)立檢查站，并盤查每一輛垃圾處理車的證件。要是該車來自杉并區(qū)，則立刻阻止其進(jìn)入。受此影響，杉并區(qū)內(nèi)垃圾開始不斷累積，蚊蠅、異味充斥街頭。雖然在都政府出面調(diào)停之下，江東區(qū)暫時停止了阻止行動，“垃圾戰(zhàn)爭”的第一次高潮告一段落。但事件還遠(yuǎn)沒有得到解決。翌年5月，杉并區(qū)的居民們又連續(xù)發(fā)動總動員，使得懇談會三次流產(chǎn)。而江東區(qū)同樣再次搬出了阻止杉并區(qū)垃圾入境的行動。
江東區(qū)對入境垃圾場進(jìn)行檢查
“垃圾戰(zhàn)爭”的最終轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在1973年10月。面對始終沒有推進(jìn)的杉并區(qū)垃圾處理廠建設(shè)，江東區(qū)準(zhǔn)備第三次發(fā)動禁止垃圾車入境的行動。而這一次，江東區(qū)甚至威脅要把抵制范圍擴(kuò)大到東京全體。
意識到問題嚴(yán)重性的東京都政府終于再也坐不住了。都政府一改過去的被動調(diào)停者姿態(tài)，開始主動介入戰(zhàn)爭之中。
東京都給杉并區(qū)定下了11月5日這一最終期限。在杉并區(qū)反對派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強(qiáng)制收用的手段來建立垃圾處理廠。
在日本，在當(dāng)時，強(qiáng)制收用可謂一個大膽舉動。支撐戰(zhàn)后日本民主體制的重要一環(huán)就是土地的私有化。政府對利用公權(quán)力來征收私有土地的方法本身就十分謹(jǐn)慎。另外，和“垃圾戰(zhàn)爭”幾乎同時進(jìn)行的，還有著名的成田機(jī)場反對運動，公權(quán)力的運用受到了來自社會的嚴(yán)格監(jiān)督。
反對者們立刻對美濃部知事的強(qiáng)制收用決定提出抗告。最終，在東京地方法院的調(diào)節(jié)之下，杉并區(qū)的反對者與東京都政府在1974年11月21日實現(xiàn)全面和解。區(qū)民同意建設(shè)杉并區(qū)垃圾處理廠。但該廠的設(shè)計以及利用決策都必須參考居民團(tuán)體的意見。1978年，杉并垃圾處理廠開始動工，并于4年后的1978年正式竣工并投入運作。
戰(zhàn)爭后續(xù)：市政新思維
如果從杉并區(qū)垃圾處理廠選址得到確認(rèn)的1966年算起，到1974年都政府與反對派市民達(dá)成共識為止，東京“垃圾戰(zhàn)爭”一共持續(xù)了8年時間。在這期間，東京都政府、杉并區(qū)和江東區(qū)的政府及居民都從自己的立場出發(fā)，試圖影響市政建設(shè)。而最終，由于都政府的強(qiáng)勢姿態(tài)，以及公眾對杉并區(qū)反對派居民“反正別在我后院”（英語中的NIMBY，Not in My Backyard）態(tài)度越來越反感，問題才得到解決。
建成后的杉并區(qū)垃圾處理廠
而“垃圾戰(zhàn)爭”對后續(xù)東京市政的影響也不可小視。
作為反對且最終失敗的一方，杉并區(qū)區(qū)民們利用起這次機(jī)會，把動員和市民參與進(jìn)行了制度化。在與東京都政府達(dá)成協(xié)議后，杉并區(qū)民成立了專門的公民組織，來監(jiān)督工場的建設(shè)。在他們的要求之下，處理廠不僅修改了設(shè)計方案，還修建了一條專門用于垃圾運送的道路，把對垃圾對住民的影響降到最低。另一方面，處理廠還幫助建立了高井戶區(qū)民中心等一系列公共機(jī)構(gòu)，從而把處理廠運營的收益最大程度地反饋給當(dāng)?shù)刈∶瘛?/span>
而戰(zhàn)爭的勝利者——東京都政府，也意識到市政改革的重要性，特別是垃圾處理機(jī)制改革。
在抗?fàn)幹?，杉并區(qū)民很大的一點不滿在于，認(rèn)為自己的區(qū)政府沒能很好地代表自己的意見。在東京都政府對垃圾處理“大一統(tǒng)”的情況下，各區(qū)居民容易產(chǎn)生自己利益被犧牲的擔(dān)憂，這并不難理解。
現(xiàn)在東京中心23區(qū)垃圾處理場分布
而垃圾處理制度終于在2000年的都區(qū)制度大改革時得到調(diào)整。在新的體系下，東京都中心23區(qū)的垃圾處理工作全部下放到各區(qū)獨立開展。每個區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)居民垃圾的回收和運送工作。而由23區(qū)聯(lián)合成立的垃圾處理合作組織，則通過全東京21個區(qū)域處理中心，對可燃垃圾和大型垃圾進(jìn)行預(yù)處理。最終，可燃垃圾的殘骸和不可燃垃圾才交付由東京都政府運營的填埋場進(jìn)行最后的填埋作業(yè)。這樣的機(jī)制不僅保證各區(qū)的獨立性和能動性，也讓整個垃圾處理過程變得更為有效。