生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

2018年12月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2018〕64號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》是打造生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法鐵軍，推進我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一個綱領(lǐng)性文件。

一、充分認(rèn)識《指導(dǎo)意見》出臺的重大意義

黨的十九屆三中全會著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對深化黨和國家機構(gòu)改革作出具體部署，強調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，決定組建生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。為加強整體謀劃，2018年3月，生態(tài)環(huán)境部正式啟動《指導(dǎo)意見》起草工作，歷時8個月。期間，廣泛聽取省級黨委、人大和政府、相關(guān)部委、法學(xué)專家，以及各級環(huán)保部門意見，對一系列重大問題進行深入研究論證?！吨笇?dǎo)意見》的出臺，對加強生態(tài)環(huán)境治理，保障國家生態(tài)安全，建設(shè)美麗中國，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)引領(lǐng)的具體實踐。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實踐問題，系統(tǒng)形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了強大的思想指引和根本遵循?！吨笇?dǎo)意見》充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院推進生態(tài)文明建設(shè)和加強生態(tài)環(huán)境保護的堅強意志和堅定決心，與黨中央、國務(wù)院生態(tài)文明體制改革、黨和國家機構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向高度一致、充分銜接，是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實踐。

二是堅持群眾立場聚焦突出問題的客觀要求。習(xí)近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要已經(jīng)成為這一矛盾的重要方面，迫切需要強化政府的生態(tài)環(huán)境保護職能，推動執(zhí)法更嚴(yán)格、監(jiān)管更有力、治理更有效，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急?！吨笇?dǎo)意見》對整合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責(zé)和隊伍做出明確規(guī)定，要求將分散的力量集中起來，既克服重復(fù)監(jiān)管，又防止監(jiān)管空白，實現(xiàn)了一件事情由一支隊伍監(jiān)管，為組建一支凝神聚氣、齊心協(xié)力、高效履職的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍提出了具體路徑，將為解決群眾反映強烈的突出生態(tài)環(huán)境問題提供重要基礎(chǔ)保障。

三是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)之一，關(guān)系到最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度能否落地，關(guān)系到政府能否依法全面履行職能，關(guān)系到黨中央對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作出的重大部署能否落實?！吨笇?dǎo)意見》進一步明確了生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法體制機制，對加強生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的源頭治理、過程管控、末端問責(zé)，提高生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)行力作出制度性安排，既是立足當(dāng)前，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，也是著眼未來，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力的必然選擇。

二、準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的職責(zé)、隊伍整合要求

(一)執(zhí)法職責(zé)整合的基本考量

《指導(dǎo)意見》提出整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，主要有兩方面的考慮。

一是解決生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的現(xiàn)實問題。長期以來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性障礙突出，不同程度存在法律法規(guī)規(guī)定分散、執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項不明確問題、執(zhí)法機構(gòu)人員配置不科學(xué)等問題，沒有形成完整的體系，導(dǎo)致一些領(lǐng)域銜接不暢、存在盲區(qū)，另一些領(lǐng)域則是多頭多層重復(fù)執(zhí)法。在這一背景下，集中統(tǒng)一執(zhí)法顯得很有必要。為此，《指導(dǎo)意見》提出有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。根據(jù)原相關(guān)部門工作職責(zé)，具體整合范圍堅持污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法區(qū)別對待。在污染防治執(zhí)法方面，執(zhí)法事項明確且較為集中，主要集中在環(huán)保部門，可適當(dāng)“分”，部分特定領(lǐng)域仍由有關(guān)行業(yè)部門負(fù)責(zé)，尤其是要充分發(fā)揮其他綜合執(zhí)法隊伍的作用。在生態(tài)保護執(zhí)法方面，執(zhí)法事項不明確，執(zhí)法主體過于分散，以“統(tǒng)”為主，是此次整合的重點領(lǐng)域。

二是適應(yīng)未來生態(tài)文明體制的發(fā)展需要。生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)該放眼未來，融入生態(tài)文明體制改革、國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大框架大格局中，積極構(gòu)建服務(wù)于建設(shè)美麗中國、生態(tài)文明全面提升的組織架構(gòu)和管理體制，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，為推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造有利條件。為此，《指導(dǎo)意見》專門指出生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法兩方面，并明確了生態(tài)保護執(zhí)法的定義，為今后進一步推動相關(guān)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法提供依據(jù)。同時指出，各地也可結(jié)合實際，探索進行更大范圍的綜合行政執(zhí)法，為地方改革創(chuàng)新預(yù)留了空間。

(二)執(zhí)法人員要求

長期以來，各級生態(tài)環(huán)境部門特別是基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍薄弱的問題一直較為突出。黨的十八大以來，地方環(huán)境執(zhí)法隊伍不斷壯大，能力建設(shè)取得了長足進步。但是客觀來說，與爆發(fā)式增長的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)和高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境執(zhí)法要求相比，現(xiàn)有的執(zhí)法力量仍難以保障履職需要。此次生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法涉及整合多個部門的執(zhí)法職責(zé)，范圍較廣，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量，需要把握兩方面要求。

一是要保障生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的責(zé)任與能力相匹配?！吨笇?dǎo)意見》對隊伍和人員轉(zhuǎn)隸提出了“編隨事走，人隨編走”的要求。原環(huán)境保護部門執(zhí)法隊伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，人員、裝備、固定資產(chǎn)全部整體劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法隊伍。涉及職責(zé)整合的其他部門一般進行部分劃轉(zhuǎn)，具體由地方黨委政府結(jié)合實際研究確定。

二是要加強人員管理，嚴(yán)把進口關(guān)。嚴(yán)禁將不符合執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合執(zhí)法隊伍，嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制。對于臨時人員和編外聘用人員，因為受執(zhí)法資格限制，《指導(dǎo)意見》指出將全面清理，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。同時要求對干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，堅決不能“一刀切”，搞斷崖式精簡分流人員。對現(xiàn)有公益類事業(yè)編制，《指導(dǎo)意見》指出，由同級編委統(tǒng)籌用于解決生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)領(lǐng)域用編需求。整合組建綜合執(zhí)法隊伍涉及的不同性質(zhì)編制使用置換等問題，待中央統(tǒng)一明確政策意見后，逐步加以規(guī)范。

(三)層級事權(quán)劃分

為避免“職責(zé)同構(gòu)”、多層重復(fù)執(zhí)法問題，有必要精簡執(zhí)法層級，劃分各層級執(zhí)法隊伍事權(quán)，突出各自側(cè)重。

一是省、自治區(qū)層面?！吨笇?dǎo)意見》雖然提出省、自治區(qū)原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍，已設(shè)立的事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊伍要進行有效整合，統(tǒng)籌安排，逐步清理消化。同時強調(diào)，個別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域，如確有必要，由省、自治區(qū)按程序另行報批。省級生態(tài)環(huán)境部門需圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)的工作要求，加強對市縣生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和稽查考核;承擔(dān)省級執(zhí)法事項和重大違法案件調(diào)查處理，監(jiān)督指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開展執(zhí)法稽查和培訓(xùn);組織開展交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法，協(xié)調(diào)處理重大生態(tài)環(huán)境問題和跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題等職責(zé)。

二是設(shè)區(qū)市層面。按照設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個執(zhí)法層級的要求，副省級城市、省轄市整合市區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，原則上組建市級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。在特別有執(zhí)法需要的區(qū)或偏遠的區(qū)，可設(shè)置派出機構(gòu)。設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)屬地具體現(xiàn)場執(zhí)法事項，以及所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和考核評價等職能。

三是區(qū)縣級層面?？h級生態(tài)環(huán)境局與生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍實行“局隊合一”，具體落實形式由地方根據(jù)實際情況確定。縣級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍具體承擔(dān)屬地現(xiàn)場執(zhí)法事項。在特殊執(zhí)法需要的區(qū)或偏遠的區(qū)，可設(shè)置派出機構(gòu)。開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法體制由各地自行確定。

四是直轄市層面。直轄市的行政執(zhí)法層級配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復(fù)執(zhí)法的改革要求，結(jié)合實際研究確定。

三、不斷完善執(zhí)法隊伍運行機制和制度設(shè)計

(一)理順生態(tài)環(huán)境部門、相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍三者間關(guān)系

一是生態(tài)環(huán)境部門是生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法工作的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍是生態(tài)環(huán)境部門的一部分，以同級生態(tài)環(huán)境部門的名義執(zhí)法，統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能。

二是理順生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍與相關(guān)行業(yè)管理部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。相關(guān)行業(yè)管理部門劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執(zhí)法職能后，不再行使相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)，不再保留生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)執(zhí)法隊伍。相關(guān)行業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)依法履行生態(tài)環(huán)境保護“一崗雙責(zé)”，積極支持生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍履行執(zhí)法職責(zé)，在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的，應(yīng)當(dāng)及時將案件線索移交生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，由其依法立案查處。

三是加強生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍與其他綜合執(zhí)法隊伍之間的執(zhí)法協(xié)同。建立信息共享和大數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管機制，加強執(zhí)法協(xié)同，降低執(zhí)法成本，形成執(zhí)法合力，減少對市場主體的干擾。在專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，鼓勵各地結(jié)合實際，積極探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。

(二)完善執(zhí)法隊伍管理制度

改革后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍職責(zé)大幅增加，為保障職責(zé)與能力相匹配，除組織機構(gòu)和人員編制的調(diào)整外，還需要注重強化隊伍建設(shè)和能力建設(shè)，不斷完善管理制度。

一是建立隊伍管理制度。首先，要建立執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，這既是對執(zhí)法人員的崗位要求，也是對執(zhí)法主體的資格確認(rèn)。其次，要建立教育培訓(xùn)制度。目前，各級生態(tài)環(huán)境部門針對環(huán)境執(zhí)法人員開展了不同類別、不同層次的培訓(xùn)?！吨笇?dǎo)意見》進一步要求加強業(yè)務(wù)能力建設(shè)，健全教育培訓(xùn)機制，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。最后，要建立考核獎懲制度。近年來，生態(tài)環(huán)境保護工作一直保持高壓態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作日益繁重，廣大執(zhí)法人員克服困難、甘于奉獻，涌現(xiàn)出一大批敢擔(dān)當(dāng)、善執(zhí)法的執(zhí)法隊伍和先進個人?！吨笇?dǎo)意見》提出，建立考核獎懲制度，實行立功表彰獎勵機制。

二是建立責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度。各級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍要在2019年年底前，基本完成權(quán)力和責(zé)任清單的制定和發(fā)布，向社會公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、運行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機制，實現(xiàn)盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。把監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)主體責(zé)任區(qū)分開來，避免基層執(zhí)法人員權(quán)責(zé)不一致，承擔(dān)“無限”責(zé)任。

三是建立干預(yù)執(zhí)法責(zé)任追究制度。推行執(zhí)法公示制度，推進及時、主動、全面公開執(zhí)法信息，對領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動、插手具體案件查處的，實行干預(yù)留痕和記錄，防治地方保護主義和部門保護主義，堅決排除對執(zhí)法活動的違規(guī)人為干預(yù)。

(轉(zhuǎn)載自《中國機構(gòu)改革與管理》2019年第2期)

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