近年來,豬-沼-果生產(chǎn)模式已經(jīng)成為解決畜禽養(yǎng)殖污染的有效途徑，但該生產(chǎn)模式完全依賴政府投入的融資方式可能帶來政府財(cái)政資金的低效率，因此迫切需要在政府引導(dǎo)下探索新型融資模式...

公共私營合作制( PPP) 是當(dāng)前公共服務(wù)供給方面增長最快的一種融資機(jī)制，主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沒有在沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域應(yīng)用的先例。作者根據(jù)蒲江縣利用 PPP 模式的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過對蒲江案例進(jìn)行成本-效益分析，探討沼肥轉(zhuǎn)運(yùn) PPP 項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性以及所產(chǎn)生的環(huán)境效益，并在此基礎(chǔ)上提出制度改進(jìn)建議，以期為農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖糞污綜合治理提供新的思路。

急切需要在政府引導(dǎo)下尋求新型融資模式

形成有效的個體養(yǎng)殖戶畜禽糞污治理方式

2014 年,我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學(xué)需氧量、總氮和總磷排放分別占農(nóng)業(yè)源總排放的 95. 17%、63. 37%和 76. 85%。另有研究預(yù)測,到 2020 年,我國畜禽業(yè)污染排放將較 2007 年增加 37%。大量的畜禽糞便未經(jīng)處理直接排放,嚴(yán)重污染空氣、水體和土壤,甚至危害畜禽及人體健康。

目前,針對畜禽糞污污染處理技術(shù)及資源化利用的研究較多 ,且多聚焦于規(guī)模以上養(yǎng)殖場,對于個 體養(yǎng)殖戶關(guān)注較少。

據(jù)統(tǒng)計(jì),2014 年養(yǎng)殖專業(yè)戶化學(xué)需氧量、總氮和總磷排放量占畜禽養(yǎng)殖業(yè)總排放的67. 79%、46. 53%和 37. 96%?？梢妭€體養(yǎng)殖的污染物排放量在畜禽養(yǎng)殖業(yè)總體排放上占有較大比例。

目前,國內(nèi)外公認(rèn)的治理畜禽糞污的有效方式是基于完整營養(yǎng)循環(huán)的豬-沼-果生產(chǎn)模式,即將沼肥運(yùn)輸?shù)焦麍@進(jìn)行還田處理。

有研究已經(jīng)對豬-沼-果生產(chǎn)模式的工程技術(shù)流程進(jìn)行了探索,但鮮有針對模式可行性及制度保障方面的研究成果。所見案例只是從建設(shè)、運(yùn)行管理成本及資金籌措方式上進(jìn)行簡單闡述,且建設(shè)及運(yùn)營費(fèi)用主要依靠政府的財(cái)政投資。政府既是政策的制定者和監(jiān)督者,也是服務(wù)的生產(chǎn)者。這種政企不分、政資不分的情況容易導(dǎo)致生產(chǎn)效率低、產(chǎn)品質(zhì)量差、耗費(fèi)成本高等問題。因此,急切需要在政府引導(dǎo)下尋求新型融資模式,形成有效的個體養(yǎng)殖戶畜禽糞污治理方式,避免糞污亂排,污染環(huán)境。

2014 年,我國大力提倡 PPP 融資模式,國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會及財(cái)政部先后出臺了一系列關(guān)于推廣 PPP 模式的指導(dǎo)性文件,使 PPP 模式在我國以政府融資的法定模式登場亮相。

目前,我國的 PPP 模式主要應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也多集中于灌溉基礎(chǔ)設(shè)施、大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場和農(nóng)田耕種設(shè)備等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面,鮮少應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外的其他領(lǐng)域。

2015 年,四川省蒲江縣首次將 PPP 模式引入農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖糞污綜合治理領(lǐng)域,以期為該領(lǐng)域?qū)ふ业接行У娜谫Y手段。筆者依托該案例的調(diào)研數(shù)據(jù),通過成本-效益分析,研究 PPP 在豬-沼-果生產(chǎn)模式中的實(shí)施效果,考察該模式的可行性。

以下為文章主體內(nèi)容

? 研究方法

自 2015 年開始,四川省蒲江縣開展利用 PPP融資模式實(shí)現(xiàn)糞污資源化利用的試點(diǎn)工作,這是國內(nèi)首次將 PPP 融資模式引入豬-沼-果生產(chǎn)模式,也是對該領(lǐng)域引入新型融資模式的有益嘗試。在現(xiàn)有 PPP 政策的基礎(chǔ)上,四川省財(cái)政和農(nóng)業(yè)部門對畜禽糞污利用項(xiàng)目進(jìn)行了針對性的制度調(diào)整,以確保項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)行。

筆者以蒲江縣畜禽養(yǎng)殖狀況為依托,收集了當(dāng)?shù)乩?PPP 模式實(shí)現(xiàn)糞污資源化利用試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上,從整個項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和污染物減排效率 2 個方面建立成本-效益指標(biāo)體系,分析沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)不同環(huán)節(jié)( 包含合作伙伴和種植戶) 的利潤狀況、項(xiàng)目的環(huán)境效益以及財(cái)政資金的使用效率,探討沼肥轉(zhuǎn)運(yùn) PPP 項(xiàng)目的可行性。

(一)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營過程的成本-效益

指標(biāo)體系構(gòu)建

合作伙伴角度的成本-效益指標(biāo)體系: 通過合作伙伴轉(zhuǎn)運(yùn)一次沼肥的成本和收益( 表 1) ,分析合作伙伴的盈利情況,探討沼肥轉(zhuǎn)運(yùn) PPP 項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。指標(biāo)主要依據(jù)轉(zhuǎn)運(yùn)過程中發(fā)生的成本和收益進(jìn)行設(shè)計(jì),成本主要包含抽渣車的折舊及運(yùn)營費(fèi)用,收益主要來源于種植戶購買、政府補(bǔ)貼以及養(yǎng)殖戶為糞污清運(yùn)所繳納的費(fèi)用。種植戶角度的成本-效益指標(biāo)體系: 通過建立種植戶的成本-效益指標(biāo)體系( 表 1) ,觀察農(nóng)戶的收入狀況及補(bǔ)貼在利潤中的占比,由此判斷若政府補(bǔ)貼撤出后該 PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)性。指標(biāo)主要依據(jù)種植過程中產(chǎn)生的成本和收益進(jìn)行設(shè)計(jì),成本主要包含種植中使用的農(nóng)藥、化肥、沼肥、人工及生物防治技術(shù)費(fèi)用等,收益來源于農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。

(二)污染物減排的成本-效益指標(biāo)體系構(gòu)建

從利用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)污染物減排的效率角度設(shè)計(jì)成本-效益指標(biāo)體系( 表 1) ,以此來評價該項(xiàng)目所產(chǎn)生的環(huán)境效益及財(cái)政資金使用的有效性。已有關(guān)于個體養(yǎng)殖戶畜禽糞污治理的案例涉及財(cái)政資金的投入及污染物減排效益 ,筆者通過對比蒲江案例和已有案例的成本-效益指標(biāo),分析該 PPP項(xiàng)目污染物減排效率及所投入財(cái)政資金的使用效率。指標(biāo)主要依據(jù)單位財(cái)政資金所產(chǎn)生的減排效果進(jìn)行設(shè)計(jì),包含財(cái)政資金的投入狀況、糞污的處置情況以及主要污染物減排量等指標(biāo)。

? 案例分析

(一)養(yǎng)殖現(xiàn)狀

蒲江縣是成都市的西南門戶,是全國生豬調(diào)出大縣,全縣生豬養(yǎng)殖戶共計(jì) 28588 戶,常年存欄生豬45萬余頭,年出欄生豬100萬頭,年產(chǎn)糞污約120萬 m3。其中存欄生豬50頭以內(nèi)的有24734戶, 50 ~ 500頭的有3839戶, 500頭以上的有15戶。即蒲江縣的養(yǎng)殖方式主要以散戶和專業(yè)戶為主。

(二)項(xiàng)目實(shí)施背景

畜禽糞污既是農(nóng)村重要的面源污染源,也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上非常重要的有機(jī)肥來源。隨著畜禽養(yǎng)殖數(shù)量的不斷擴(kuò)大,畜禽糞污的排放量也在逐年增加。因此,加強(qiáng)糞污治理,推進(jìn)糞污資源化利用日益緊迫。但是由于蒲江縣養(yǎng)殖戶規(guī)模小,數(shù)量多,糞污收集成本高,導(dǎo)致污染物只能就近排放,對當(dāng)?shù)厝司蛹吧鷳B(tài)環(huán)境造成不良影響。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,同時實(shí)現(xiàn)畜禽糞污的資源化利用,個體養(yǎng)殖戶需要另辟蹊徑,因地制宜地尋找有效的糞污治理途徑。

2014 年,四川省提出利用 PPP 模式推進(jìn)畜禽糞污的資源化利用?！端拇ㄊ∝?cái)政廳推進(jìn)政府和社會資本合作( PPP) 試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》( 川財(cái)辦[2014]26 號) 提出在各地自愿參與的原則上,積極開展試點(diǎn)工作,支持社會力量參與畜禽糞污“減量化、無害化、資源化、生態(tài)化”綜合利用。

2014年，四川省農(nóng)業(yè)廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈PPP 模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)工作方案〉的通知》( 川農(nóng)業(yè)〔2014〕174 號) ,確定蒲江縣為首批 PPP 試點(diǎn)縣( 區(qū)) 之一。

2014 年 12 月,蒲江縣農(nóng)村發(fā)展局和財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于報送2015 年 PPP 模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案的請示》( 蒲農(nóng)報〔2014〕93 號) ,提出在蒲江縣選取 6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)工作。該項(xiàng)目由縣農(nóng)村發(fā)展局主導(dǎo),結(jié)合當(dāng)?shù)胤N植業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r,采用依托 PPP 模式推進(jìn)糞污回田的治理思路解決糞污處置問題。

項(xiàng)目期限為1年。

到2015年底項(xiàng)目期結(jié)束,6 個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共完成10. 1萬m3 糞污轉(zhuǎn)運(yùn)回田工作,涉及生 8. 38萬頭。

(三)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容

項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

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遴選合作伙伴: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照公開、公平、公正的原則，通過農(nóng)業(yè)部門 把關(guān)、專家評審、受益群眾評價及公開招標(biāo)等方式,組織遴選抽施糞合作伙伴。合作伙伴指既負(fù)責(zé)個體養(yǎng)殖戶的糞污收集、運(yùn)輸及儲存,又負(fù)責(zé)向種植戶提供沼肥的合作企業(yè)或個人。

合格的抽施糞合作伙伴一般應(yīng)該具備以下幾個條件: 一是信譽(yù)良好; 二是具備沼肥處理、儲運(yùn)、購銷能力和相當(dāng)?shù)募夹g(shù)、資金保障; 三是有規(guī)范的組織運(yùn)作程序,完善的內(nèi)部管理機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。

目前,6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共篩選了 8 個合作伙伴,由縣農(nóng)村發(fā)展局代表政府和 6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別簽訂責(zé)任書,并以村為單位和合作伙伴簽訂合作協(xié)議。

購置服務(wù)車輛: 合作伙伴根據(jù)所負(fù)責(zé)區(qū)域的糞污清運(yùn)需要,購置抽施糞車輛。根據(jù)調(diào)查顯示,抽施糞車輛一般為整裝車。該種車型由于可以上戶和入保,因此可以享受 PPP 項(xiàng)目補(bǔ)貼。合作伙伴可以憑借購車憑證、上戶及入保手續(xù)向當(dāng)?shù)卣畠陡?。每輛車的購車成本為 15 萬 ~ 16 萬元( 容量為 5m3 ) ,其中政府 PPP 項(xiàng)目補(bǔ)貼 5 萬元,合作伙伴自籌10 萬~11 萬元。

建設(shè)糞污儲存池: 考慮到沼肥使用的淡旺季( 4—9 月為淡季) ,全縣擬修建 12 口 200 m3 的田間糞污貯存池,便于轉(zhuǎn)運(yùn)后糞污的臨時儲存。該貯存池實(shí)際修建成本約為每口 5. 5 萬元,其中財(cái)政補(bǔ)貼2 萬元,其余由鎮(zhèn)村自籌,產(chǎn)權(quán)歸鎮(zhèn)村所有。在實(shí)際操作中,儲存池規(guī)格及數(shù)量可以由各村自行決定,但每村 PPP 項(xiàng)目補(bǔ)貼則固定為 4 萬元。例如大塘鎮(zhèn)洪福村修建一口 500 m3 的貯存池,其中村政府自籌 12 萬元,PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼 4 萬元,共計(jì) 16 萬元。

建立臺賬管理體系: 各村建立運(yùn)輸環(huán)節(jié)的臺賬管理體系,試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月要根據(jù)臺賬信息對糞污產(chǎn)生及再利用情況進(jìn)行抽查,核實(shí)臺賬記載任務(wù)量的真實(shí)性,并向縣農(nóng)村發(fā)展局和財(cái)政部門匯報。最后,由縣財(cái)政部門根據(jù)臺賬信息及補(bǔ)助下發(fā)時間兌現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼。

資金籌措機(jī)制

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蒲江 PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃投資 565. 625 萬元,其中四川省財(cái)政補(bǔ)貼 250 萬元,縣級政府配套資金12. 5 萬元,合作伙伴自籌 303. 125 萬元。2015 年,四川省財(cái)政廳決定給予蒲江縣 250 萬元財(cái)政補(bǔ)貼,支持其利用 PPP 模式推進(jìn)畜禽糞污的資源化利用。此次財(cái)政資金以運(yùn)輸成本補(bǔ)貼為主,對于畜禽糞污的運(yùn)輸工具及糞污臨時儲存設(shè)施給予適當(dāng)補(bǔ)助。其中,運(yùn)輸成本補(bǔ)助不超過 20 元˙m-3 ,臨時儲存設(shè)施及運(yùn)輸設(shè)備補(bǔ)助不超過財(cái)政補(bǔ)助資金的 20%。由此,蒲江縣規(guī)定,將 201 萬元財(cái)政補(bǔ)貼( 250 萬元的 80%) 用于補(bǔ)助運(yùn)輸成本,余下的 49 萬元用于抽施糞車輛的購置和臨時儲存池的建設(shè)補(bǔ)貼。其中,購置5輛4m3的抽渣車,每車補(bǔ)貼5萬元,共計(jì)25萬元; 修建 12 口 200 m3 的田間糞污貯存池,每口補(bǔ)貼 2 萬元,共計(jì) 24萬元。

(四)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營過程的成本-效益分析

該研究在農(nóng)業(yè)部“一控兩減三基本”調(diào)研工作的基礎(chǔ)上整理完成。蒲江 PPP 項(xiàng)目調(diào)研共涉及 6個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的 3 個,包括朝陽湖鎮(zhèn)、鶴山鎮(zhèn)及大塘鎮(zhèn)。

合作伙伴角度的成本-效益分析

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根據(jù)表 1 中的成本-效益指標(biāo)體系對合作伙伴的成本-效益進(jìn)行分析。以蒲江 PPP 項(xiàng)目中鶴山鎮(zhèn)萬雄豬業(yè)專業(yè)合作社為例,該合作社是鶴山縣 3 家中標(biāo)的服務(wù)隊(duì)之一,經(jīng)過臺賬查詢,該合作社每年的轉(zhuǎn)運(yùn)量為13168. 4 m3 ,共有抽渣車 2 輛,皆為容量7m3的抽施糞車,由合作社購買。

表 2 記錄了每輛車每年的成本、收益及利潤 ,由此可知，萬雄合作社每年每輛車的凈收益為 2. 56 萬元,每 1m3 沼肥凈利潤為 3. 89 元。結(jié)合實(shí)地調(diào)研和上述計(jì)算結(jié)果看,若完成全部 10. 1萬m3 沼肥的轉(zhuǎn)運(yùn)工作,平均利潤可達(dá) 63 萬元。

種植戶角度的成本-效益分析

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根據(jù)表 1 中種植戶的成本-效益指標(biāo)體系對不同的作物品種進(jìn)行成本-效益分析( 表 2) 。調(diào)查顯示,蒲江縣主要種植 3 種作物,包括柑橘、獼猴桃和茶葉,其中柑橘又分為 3 個品種( 清見、春見和不知火) 。根據(jù)作物種植的成本和收益測算,清見利潤為2.8萬~12.3萬元˙a-1˙hm-2,春見和不知火利潤為6.6萬~22.65萬元˙a-1˙hm-2;獼猴桃利潤為13.56萬~25.13萬元˙a-1˙hm-2;茶葉利潤為10. 37 萬 ~ 18. 83萬元˙a-1 ˙hm-2 。由于沼肥對于化肥的減量替代( 根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn),為了保證產(chǎn)量穩(wěn)定,只替代實(shí)際化肥用量的一半) ,柑橘和茶葉 2 種作物可以每年節(jié)省化肥使用成本 4 500 元˙hm-2 ,茶葉由于其本身化肥使用量少,所以沼肥的使用成本幾乎與化肥節(jié)約成本持平。

有研究表明對土壤進(jìn)行沼肥處理可以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收,6 a 產(chǎn)量可以提升60%。如果可以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收,清見利潤可達(dá)8. 25 萬 ~ 21. 75 萬元˙a-1 ˙hm-2 ,春見和不知火利潤為14.25萬~38.55萬元˙a-1˙hm-2;獼猴桃利潤為24.36萬~41.55萬元˙a-1˙hm-2;茶葉利潤為18.45萬~31.05萬元˙a-1˙hm-2。此外,由于化肥的減量使用,每年還可以減少一定污染物的排放量。根據(jù)平均水平計(jì)算,由于沼肥的使用,每公頃地復(fù)合肥使用量大約減少 1500 kg。按照復(fù)合肥全氮質(zhì)量分?jǐn)?shù)( 15% ~ 30%) 及茶葉、柑橘的全氮肥料流失系數(shù)( 0. 536) 計(jì)算,蒲江縣 673. 33 hm2土地的氮素排放量將減少 81. 2 ~ 162. 4 t。

目前,蒲江縣大部分種植戶耕種土地面積為0.33~2hm2,且同時種植2~3個品種。據(jù)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì),種植戶凈利潤約為 10. 5 萬 ~ 13. 5 萬元˙a-1 ˙hm-2 。按照當(dāng)前的補(bǔ)貼力度,種植戶每購買 1m3沼肥,政府補(bǔ)貼10~20元,即每1hm2節(jié)約1 500~3 000 元( 按照沼肥施用量為 150 m3 ˙a-1 ˙hm-2計(jì)算),占1hm2土地凈利潤的1.1%~2.9%,比例較小。

(五)污染物減排的成本-效益分析

2015年底,蒲江PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了10.1萬m3糞污的有效回田,按照文獻(xiàn)計(jì)算,當(dāng)年可減少畜禽糞污 COD 排放 5071 t,總氮排放 546 t,總磷排放54. 9 t。通過對比蒲江項(xiàng)目與既往案例的污染物減排效率( 表 3)發(fā)現(xiàn),蒲江項(xiàng)目使用既有案例一半的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了既往案例 10 倍的減排效果,蒲江項(xiàng)目的資金使用效率是既往案例的 20 倍以上。由此證明,相較于全部依靠政府投資的既往案例,利用PPP 融資模式的蒲江項(xiàng)目不但可以產(chǎn)生更大的環(huán)境效益,還可以節(jié)約財(cái)政資金,提高資金使用效率。

? 討 論

(一)PPP 模式 ( 圖 1) 主要適用對象為農(nóng)村個體養(yǎng)殖戶和以經(jīng)濟(jì)作物種植為主的種植戶,特別針對南方農(nóng)村地形復(fù)雜、村民居住分散、有較強(qiáng)烈的沼肥還田意愿以及沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)成本較高的情況。

在該案例中,沼肥轉(zhuǎn)運(yùn) PPP 項(xiàng)目的實(shí)施不僅可以帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益 ,產(chǎn)生較好的社會、環(huán)境效益 ,還可 以提高政府財(cái)政資金的使用效率,為農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶糞污綜合利用提供切實(shí)可參考的經(jīng)驗(yàn)。該項(xiàng)目盈利性好,但是轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)的成本相較于沼肥售價仍舊偏高。按照當(dāng)前的運(yùn)輸成本核算,政府每 1m3 補(bǔ)貼10 ~ 20 元,占市場轉(zhuǎn)運(yùn)價格的 25% ~ 53%。此外,補(bǔ)貼在種植戶每年凈利潤中占比僅為 1. 1% ~ 2. 9%,說明如果政府補(bǔ)貼退出,在維持合作伙伴利潤不變的情況下,種植戶有能力承擔(dān)這一成本。

(二) 綜合國內(nèi)外成功的實(shí)踐案例，PPP 項(xiàng)目具有資金需求量大、風(fēng)險合理分擔(dān)、利潤穩(wěn)定可控以及項(xiàng)目長期可持續(xù)等特點(diǎn),因此主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

目前,國家針對大型基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的 PPP 項(xiàng)目已經(jīng)出臺大量指導(dǎo)意見,但對農(nóng)村畜禽糞污綜合利用領(lǐng)域并沒有明確可以借鑒的成功案例。該研究所分析的蒲江案例正是對該領(lǐng)域引入PPP 模式的一次嘗試。案例通過對已有政策做有針對性地調(diào)整,提出了沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域的 PPP 模 式指導(dǎo)政策,為該領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了制度保障。

依托項(xiàng)目重構(gòu)責(zé)任主體。在政府將畜禽糞污轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)整合成 PPP 項(xiàng)目前,政府需要直接和單個種植戶及養(yǎng)殖戶對接,數(shù)量多導(dǎo)致行政成本高,造成政府行政效率低下。蒲江案例借鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),將 PPP 模式引入沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域后,政府不再直接對接農(nóng)戶,可以通過合同將責(zé)任移交給合作伙伴,政府的角色從服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的監(jiān)督者,督促合作伙伴完成合同目標(biāo)并為其提供良好的政策環(huán)境,比如制定PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案、確定財(cái)政補(bǔ)貼范圍及方式、對合同執(zhí)行情況開展績效評估、監(jiān)督沼肥市場價格等; 合作伙伴則需要與轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對接,確保糞污的及時清運(yùn)及防止糞污偷排,保證合同目標(biāo)的順利完成,比如與種植戶協(xié)商沼肥價格、建立沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)管理臺賬、對養(yǎng)殖戶糞污儲存情況進(jìn)行日常巡查等。PPP 模式的引入不僅可以借助市場優(yōu)勢提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),還能降低行政成本,幫助政府高效的完成任務(wù)目標(biāo)。

明確公私雙方權(quán)利義務(wù)。傳統(tǒng) PPP 模式中,政府與私人之間是優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的關(guān)系。政府需要與社會資本保持良好的協(xié)作關(guān)系,為其提供公平穩(wěn)定的政策環(huán)境。社會資本則需要依靠自身先進(jìn)的技術(shù)和多渠道的融資手段,確保公共服務(wù)高質(zhì)量的供給。但是在沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)中,由于沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)隊(duì)伍發(fā)展較晚,自身能力不足,需要政府額外支持。因此,該案例中政府不僅通過財(cái)政補(bǔ)貼支持轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施采購,還通過合同條款規(guī)定了服務(wù)隊(duì)伍的擇選標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)合作伙伴加強(qiáng)能力建設(shè)。

探索出資形式及規(guī)模。傳統(tǒng) PPP 項(xiàng)目的社會資本通常是通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式獲得合作資格的國企、民企和外資企業(yè)等大型經(jīng)營主體,自身資金實(shí)力雄厚,或者可以通過其他渠道整合市場資源,因此政府投資比例較小,占比 17. 7%。沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)項(xiàng)目的合作伙伴通常是個人或者合作社,資金有限,需要政府對前期的設(shè)備投入進(jìn)行補(bǔ)貼。此外,針對經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的情況,該案例借鑒PPP 準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的模式,采用授予特許經(jīng)營權(quán)和附加部分財(cái)政補(bǔ)貼的方式,保障投資者獲得合理回報。所以,該案例中要求政府投入較大,占比為 46%。補(bǔ)貼方式包括一方面通過“補(bǔ)建設(shè)”幫助建立抽施糞服務(wù)隊(duì)伍,另一方面通過“補(bǔ)運(yùn)營”幫助降低運(yùn)輸成本,以此降低沼肥價格,培育農(nóng)戶的用肥習(xí)慣。

確保補(bǔ)貼政策的高效率。一般認(rèn)為,補(bǔ)貼政策容易滋生“騙補(bǔ)”行為。而該案例中,政府部門通過明確財(cái)政補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)、范圍及資金兌現(xiàn)方式、時間 ,規(guī)范補(bǔ)貼環(huán)節(jié)設(shè)計(jì); 通過開展績效評價,核準(zhǔn)轉(zhuǎn)運(yùn)數(shù)量、補(bǔ)助范圍、補(bǔ) 助對象及補(bǔ)助額度等信息 ,考核補(bǔ)貼效率; 通過建立信息臺賬,定期向社會公布沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)信息,接受社會監(jiān)督。因此,完善的補(bǔ)貼發(fā)放及考核監(jiān)督機(jī)制為補(bǔ)貼的有效實(shí)施提供了良好的制度保障。

但是 PPP 模式在沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于試驗(yàn)階段,所以項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施還存在挑戰(zhàn)。

首先,沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)領(lǐng)域如何選擇合作伙伴。合作伙伴在項(xiàng)目中占據(jù)重要地位,是連接政府和農(nóng)戶的重要紐帶,也是項(xiàng)目實(shí)施成敗的關(guān)鍵。合作伙伴不僅是項(xiàng)目的實(shí)施者,同時承擔(dān)著項(xiàng)目改進(jìn)的重任。所以如何選擇合作伙伴,建立怎樣的擇選標(biāo)準(zhǔn)還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

二是合作伙伴對政府依賴性較強(qiáng)。沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)項(xiàng)目中的責(zé)任主體一般都不具備雄厚的資金實(shí)力,能力和技術(shù)相對欠缺,需要政府加大支持力度。比如該案例中需要政府補(bǔ)貼購置抽施糞車輛等。相比于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域社會資本的強(qiáng)自主性,合作伙伴對于政府有很強(qiáng)的依賴性,所以探索能力建設(shè)新形式,減少對政府的依賴,成為該領(lǐng)域應(yīng)用 PPP 模式的又一挑戰(zhàn)。

三是要多方位查漏補(bǔ)缺,努力完善制度建設(shè)。由于該項(xiàng)目第 1 年實(shí)施,以前并沒有可以過多借鑒的經(jīng)驗(yàn),所以在制度設(shè)計(jì)上可能會出現(xiàn)不可預(yù)知的風(fēng)險,這一點(diǎn)還需要根據(jù)蒲江案例的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行細(xì)致的總結(jié)和改進(jìn)。

(三) PPP 項(xiàng)目的實(shí)施除需要捋順自身的制度設(shè)計(jì)外,還需要政府部門的有效監(jiān)管。一方面需要對合作伙伴加強(qiáng)監(jiān)管,防止其利用特許經(jīng)營權(quán)抬高沼肥價格。另一方面需要對養(yǎng)殖戶加強(qiáng)監(jiān)管,防止違法偷排,這一點(diǎn)也正是進(jìn)一步控制農(nóng)業(yè)面源污染的瓶頸。該案例中,政府設(shè)置了項(xiàng)目運(yùn)行狀況、沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)距離和農(nóng)戶滿意程度等指標(biāo),并據(jù)此適時調(diào)整沼肥價格,防止價格過高傷害農(nóng)戶利益。另外,針對農(nóng)村個體養(yǎng)殖戶分散程度高、監(jiān)管難的特點(diǎn),政府在合同中規(guī)定: 合作伙伴需要定期對其負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)個體養(yǎng)殖戶進(jìn)行巡查,督促養(yǎng)殖戶及時聯(lián)系清理畜禽糞污。如果某區(qū)域經(jīng)媒體曝光或相關(guān)部門抽查發(fā)現(xiàn)存在違法排污,將對合作伙伴進(jìn)行相應(yīng)處罰。

? 意見與建議

(一)進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì) 推動畜禽糞污有效還田

為建立 PPP 模式持續(xù)運(yùn)營機(jī)制,需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。

首先,農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門和合作伙伴要簽訂合作協(xié)議,共同確保轉(zhuǎn)運(yùn)任務(wù)順利完成。農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)核定合作伙伴轉(zhuǎn)運(yùn)沼肥數(shù)量及收益情況,合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),確保合作伙伴獲得合理穩(wěn)定的利潤; 制定沼肥還田利用標(biāo)準(zhǔn),確保沼肥回田效率。財(cái)政部門主要配合農(nóng)業(yè)部門對合作伙伴轉(zhuǎn)運(yùn)任務(wù)量進(jìn)行核定審查,確保任務(wù)順利完成。合作伙伴不僅需要按照合同要求及時高效地提供沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù),還需要提升自身能力建設(shè),形成更專業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊(duì),增加自身優(yōu)勢;

其次,加強(qiáng)項(xiàng)目資金專賬管理,確保資金使用的安全高效;

再次 ,根據(jù)任務(wù)完成情況，研究補(bǔ)貼發(fā)放時限，保證農(nóng)戶及時享受政府補(bǔ)助。合作伙伴建立專賬,對財(cái)政補(bǔ)貼資金專項(xiàng)儲存、管理和使用;

最后,建立并完善沼肥配送檔案和臺賬,詳細(xì)記錄沼肥配送數(shù)量,并對填報信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

(二)加強(qiáng)補(bǔ)助環(huán)節(jié)研究 逐步建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制

如果可以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收的效果,種植戶對于沼肥的消費(fèi)者剩余將不斷增加,對沼肥的使用需求不斷加大,對沼肥價格的承受能力不斷提升。因此,在抽施糞服務(wù)體系完全建立之后,可以嘗試撤銷車輛補(bǔ)貼,補(bǔ)助資金全部用于購買服務(wù),同時逐步下調(diào)運(yùn)輸補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),差額部分由種植戶承擔(dān),確保PPP 模式的可持續(xù)運(yùn)行,為后續(xù)財(cái)政補(bǔ)貼退出 PPP模式奠定基礎(chǔ)。

(三)積極采取有效措施 杜絕違法排污

首先,制定畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和污染防治規(guī)劃,根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植對于畜禽糞污的消納能力,科學(xué)合理地安排地區(qū)養(yǎng)殖量和養(yǎng)殖規(guī)模,實(shí)現(xiàn)糞污產(chǎn)生和農(nóng)業(yè)種植需肥在時間及空間上的匹配,最大限度減少廢棄物處理壓力。

其次,要繼續(xù)加強(qiáng)教育和宣傳。特別是在養(yǎng)殖散戶為主的地區(qū),由于無規(guī)可依及監(jiān)管困難,養(yǎng)殖戶很容易選擇偷排方式處理糞污。因此,建議進(jìn)一步提高農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識 ,同時探索糞污綜合利用方式 ,爭取形成政府 - 社會-企業(yè)“多贏”模式,從根本上解決糞污處理問題。

最后,加快法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定,加大監(jiān)督處罰力度。

環(huán)保部門出臺的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》僅對規(guī)模以上養(yǎng)殖場污染物排放有明確規(guī)定,很難對中小養(yǎng)殖戶起到震懾作用。建議有關(guān)部門加快相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修定,為地方執(zhí)法部門提供更為嚴(yán)格的法律依據(jù),嚴(yán)格約束中小養(yǎng)殖戶的排放行為。

(四)廣泛推廣 PPP 模式

因地制宜地解決糞污處置問題

蒲江項(xiàng)目為畜禽糞污資源化利用提供了一條新的思路,在全國范圍有一定的推廣價值。但是蒲江案例的實(shí)施又有其自身的特點(diǎn),不能生搬硬套。

目前來看,PPP 項(xiàng)目應(yīng)用于全國主要面臨以下幾方面的挑戰(zhàn):

首先,要拓展該模式的適用范圍。蒲江案例說明,該模式主要適用于小區(qū)域內(nèi)種養(yǎng)結(jié)合的情況,種植戶主要以種植經(jīng)濟(jì)作物為主,特別適用于南方農(nóng)村，地形復(fù)雜、村民居住分散、沼肥轉(zhuǎn)運(yùn)成本較高的情況,適用條件相對苛刻,因此要想在全國范圍推廣就需要進(jìn)一步研究如何拓展適用范圍。

其次,要以培養(yǎng)農(nóng)戶良好的沼肥使用習(xí)慣為前提。在蒲江案例中,PPP 項(xiàng)目實(shí)施前,當(dāng)?shù)卣鸵阎嘏囵B(yǎng)農(nóng)戶的用肥習(xí)慣。項(xiàng)目開展后,政府又進(jìn)一步通過補(bǔ)貼的方式刺激農(nóng)戶的用肥意愿,最高可以補(bǔ)貼沼肥市場價格的 50%。對于沼肥的穩(wěn)定需求是 PPP 項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵,所以如何培養(yǎng)農(nóng)戶良好的用肥習(xí)慣是該模式推廣的又一挑戰(zhàn)。

最后,需要因地制宜制定 PPP 實(shí)施方案,結(jié)合推廣地區(qū)的財(cái)政水平、地形特點(diǎn)、人均收入和養(yǎng)殖數(shù)量等因素重新設(shè)計(jì)項(xiàng)目條款,不能原封不動照搬蒲江案例經(jīng)驗(yàn)。只有上述問題得到解決,再輔以政府有效的監(jiān)管,才能保證 PPP 項(xiàng)目的順利落地和持續(xù)運(yùn)行,真正成為解決畜禽糞污處置的有效手段。

來源:農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)  作者:谷曉明等

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